מי אחראי לאי השוויון במערכת החינוך?

על חלקן של הרשויות המקומיות ביצירת אי שוויון בחינוך.

 

כל מי שבקי ולא במקצת בסוגית התחלקות ההקצאות התקציביות במערכת החינוך מודע לעובדה שהיא סובלת (אם כי אולי לא כולם יראו בכך סבל) מאי שוויון משמעותי. מי אחראי לאי השוויון זה? הדיון בהיבט התקציבי חשוב, למרות שלדעתי הבעיה המרכזית היא אי השוויון בהישגים הלימודיים והחינוכיים, כי מדיניות ההקצאה התקציבית יכולה להיות מכשיר רב עצמה להקטנת הפערים הלימודיים והחינוכיים בין התלמידים.

מסמך זה יעסוק אך ורק בצד התקציבי של מערכת החינוך הפורמאלית . נוציא מהדיון את החינוך העל תיכוני והגבוה, בשל ההשפעות הסותרות מבחינה חברתית של הגידול במספר תלמידי המכללות (הרחבת הנגישות מחד והגידול בהוצאה הפרטית מאידך[1]), ולא נתייחס להשקעות בבינוי וציוד ורכישת ספרי לימוד.

תקצוב מערכת החינוך היסודי והעל יסודי נעשה בעיקרו על ידי ארבעה גורמים:

1. הממשלה (בעיקר – אך לא רק – משרד החינוך)
2. הרשויות המקומיות
3. מלכרים ועמותות
4. ההורים

ב-2012 לפני החלת חוק לימוד חובה חינם לגילאי 3-4 תמונת המצב, כפי שהיא מוצגת בהודעה האחרונה לעיתונות של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה הייתה כלהלן[2].

הוצאה לאומית לחינוך לפי סוג הוצאה ודרג חינוך ולפי מגזר מממן (%) 2012

Nachum blog Hebrew

נתונים: הודעה לעיתונות של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מיום 19.8.2015
עיבוד: נחום בלס – מרכז טאוב

מה אפשר ללמוד מלוח זה? מהלוח אפשר ללמוד את הדברים הבאים.

א. עיקר הנטל של המימון במערכת החינוך הפורמאלית נופל על הממשלה. הרשויות המקומיות משתתפות במימון בסדר גודל של בין 7% ל-8%.
ב. השתתפות הרשויות המקומיות במימון מערכת החינוך יורדת עם רמת הגיל

 

וביתר פירוט

היקף ההוצאה של הרשויות המקומיות לפעולות ושכר עבודה בתחום החינוך היה ב-2012 14.8 מיליארד שקל, מזה הממשלה השתתפה ב-9.2. דהיינו השלטון המקומי הוסיף 5.6 מיליארד שקל לסכומים שקיבל ממשרד החינוך. כיצד מתחלקים אותם 5.6 מיליארד שקל? מינהל והפעלה של מערכות החינוך המקומיות נעים בסביבות 700 מיליון שקל. למה מוקדשת ההוצאה הזאת? עיקרה של ההוצאה הוא למינהל ואדמיניסטרציה, והשלמת שכר לעובדי רשויות הממומנים חלקית על ידי הממשלה כגון פסיכולוגים, קציני ביקור סדיר וכד'. להוצאה זאת יש השפעה שולית על אי השוויון במערכת החינוך, אם כי אפשר אולי לומר שהנהלה מקצועית יותר, ומערכי תמיכה משופרים מסייעים למערכת החינוך. השאלה הנשאלת היא כמובן באיזה מידה ההוצאה הזאת גבוהה יותר במקומות המבוססים.

באשר לחינוך הקדם יסודי נתוני ההודעה לעיתונות -המתייחסים כאמור ל-2012 – אינם רלבנטיים להיום, כי משרד החינוך פטר את ההורים לגילאי 3-4 משכר לימוד, ובכך הוא גם פטר את הרשויות המקומיות מתשלום חלקם בסבסוד שכר הלימוד לחלק מההורים מעוטי ההכנסה. יחד עם זאת, לאור כללי התקצוב של משרד החינוך המטילים על הרשות המקומית את עלות ההפעלה של גני הילדים, 13% מעלויות השכר של עוזרות הגננות, וכיסוי הוצאות בגנים חסרים, קרוב לוודאי שהאומדן של 20% לפחות מכלל ההוצאה משקף את המציאות. דהיינו הוצאה של כ-1.2 מיליארד שקל. הוצאה זאת דומה בכל הגנים ללא הבדל בנתוני הרקע של תלמידיהם ולכן לא צריכה להיות לה השפעה על אי השוויון בהקצאה.

בחינוך היסודי העול המרכזי נופל על הממשלה (93%), והרשויות המקומיות מכסות רק בין 5% ל-6%. הנתון הנ"ל מתייחס לסך כל ההוצאה ולא רק לשעות התקן. נתון זה עומד בהתאמה מוחלטת לנתוני מחקר שהתבסס על ממצאי בקרת התקן של משרד החינוך ושהתייחס לשעות התקן בלבד (בלס, זוסמן וצור 2010). מכאן שגם אם במקומות ספציפיים, ובמוסדות חינוך ספציפיים להוצאות הרשות המקומית לחינוך יכולה להיות השפעה משמעותית (תל אביב היא אולי הדוגמא הבולטת ביותר – אך צריך לזכור שתל אביב מקיימת בתוכה מדיניות של העדפה מתקנת) בסך הכל ההשפעה של הרשויות המקומיות על אי השוויון בהקצאה גם כאן אינה גדולה.

הנתון המפתיע ביותר, לכאורה, הוא הנתון של החינוך העל יסודי שם הרשויות המקומיות משתתפות רק ב-2% – 3% מהמימון. נתון זה הוא מפתיע היות ומקובל לחשוב שדווקא בחינוך העל יסודי חלקן של הרשויות המקומיות הוא הגבוה ביותר. מסתבר שאין הדבר כך, וזאת בעיקר בשל העובדה שהרוב המכריע של בתי הספר אינו בבעלות הרשויות המקומיות כי אם חלק בבעלות רשתות החינוך ועמותות המקבלות תקציבים ישירות ממשרד החינוך. גם כאן ייתכן מאד שבמקומות מסויימים התמונה היא שונה (אפשר להצביע על מקומות כגון עומר, או מועצות אזוריות שם יש מספרי תלמידים קטנים והצורך בהסעות מרוחקות הוא גדול) אך בסך הכל גם כאן השפעת הרשויות המקומיות על אי השוויון בהקצאה לא יכולה להיות גדולה מאד.

נתון מפתיע אחר הוא חלקם של משקי הבית בהוצאה לחינוך, אך נתון זה יש לראות על רקע העובדה שחלק גדול מההוצאה בסעיף זה אינו מתייחס לבתי ספר על יסודיים, וחלק זה ממומן ברובו על ידי משקי הבית[3]. בכל מקרה לנושא השתתפות משקי הבית אין השפעה על חלקן של הרשויות המקומיות על אי השוויון בהקצאה.

גם ניתוח נפרד של תקציבי הרשויות המקומיות מצביע על כך שב-2012 ההוצאה העצמית של הרשויות המקומיות על חינוך הייתה בסדר גודל של לא יותר מ-10% מכלל ההוצאה הציבורית לחינוך. אם ניקח בחשבון שחלק מהוצאה זאת הוא השלמה להוצאות שכר המתחייבת מכך שהממשלה אינה מכסה במלואה את עלויות השכר של עובדי הניקיון, המזכירות, הסייעות, קציני הביקור הסדיר, הפסיכולוגים וכד', וחלק אחר הוא הוצאות הרשויות המקומיות לניהול והפעלה של מערכות החינוך הרי שמה שנותר הוא בסדר גודל של 6-7 אחוז כפי שהדבר מופיע בנתוני השנתון של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.

ולסיכום: שבעה – שמונה אחוז מכלל התקציב הציבורי לחינוך אינו סכום זניח, אולם השפעתו הכוללת על אי השוויון היא מועטה. דוגמאות פרטניות מיישוב זה או אחר אינן משנות את התמונה הכללית. המקור העיקר של אי השוויון, בשלבי הגיל המוגדרים במסגרת חוק לימוד חובה, נעוץ במדיניות התקצוב של משרד החינוך, ולשם צריך לכוון את עיקר המאמץ כאשר רוצים לצמצם פערים בתשומות ובתפוקות במערכת החינוך.

 

[1] ראוי לציין שהיות וחלק משכר הלימוד במוסדות האקדמיים משולם באמצעות המעבידים או קרנות השתלמות של העובדים לא כל כך ברור אם לקרוא להוצאות אלה הוצאות פרטיות.

[2] הלוח המוצג הוא עיבוד לצרכי פישוט ההצגה מתוך לוח 3 בהודעה לעיתונות מיום 19.08.2015

[3] נתוני הלשכה לגבי מוסדות על יסודיים כוללים תשלום עבור פנימיות במוסדות החינוך, לימוד עברית וחינוך מבוגרים וכן שירותי חינוך אחרים, כאשר בהגדרת שירותי חינוך אחרים כוללים קורסים למבוגרים והשתלמויות". נראה שסעיפים אלה מגדילים מאד את חלקה של ההוצאה הפרטית בחינוך העל יסודי.

בחזרה אל הבלוג

הירשמו לרשימת התפוצה שלנו

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. (*) שדות חובה מסומנים