מי רוצה שוויון בחינוך?

בראשית דבריי ברצוני לומר כמה מילים לזכרה של פרופ' רות קלינוב שהלכה לעולמה לפני מספר ימים.[1] רות הייתה מורתי לכלכלה בשנות השישים, ומאז שנים רבות היא לוותה את כל דרכי המקצועית בעצה ובהכוונה. היא הייתה מכלכלני הצמרת הבודדים בישראל, שהייתה מעורבת בכל נימי נפשה בהוויה היום יומית של החינוך בישראל. מחקריה בנושאים אלה – ובנושאים אחרים – הם ללא ספק אבני דרך בתחום זה. אחת התרומות הגדולות והחשובות שלה הוא הספר שכתבה על כלכלת חינוך בהוצאת האוניברסיטה הפתוחה. אין שום דרך לסקור את המחקר על ההיבטים הכלכליים חברתיים של החינוך בישראל בלי לזכור את תרומתה הייחודית והחשובה למחקר זה. היא כתבה על דרכי התקצוב, התפלגות המשאבים, הישגי ישראל בהשוואה להישגי מדינות אחרות, ההוצאה הפרטית לחינוך ומה לא. כאשר התכוננתי להרצאה זאת ביקשתי שהיא תהיה המגיבה, אך מצבה הבריאותי לא איפשר זאת. תבונתה, עצתה, וחוכמתה יחסרו לכולנו, ולי במיוחד, עד מאד. אני שמח שבמקומה תוכל להגיב נציגה של הדור הצעיר יותר של הכלכלנים העוסקים  באופן מקצועי ואינטנסיבי בחינוך גב' נועה היימן. אני משוכנע שיהיו בינינו לא מעט חילוקי דעות, אך זאת הדרך ללבן סוגיות חשובות מהסוג בו אנו עוסקים היום.

יום עיון זה מוקדש לדיונים על סקירות הספרות שנכתבו במסגרת הפרויקט של היזמה למחקר יישומי בחינוך. עלי הוטלה המשימה לערוך סקירה בנושא "מגמות בהשקעת משאבים בחינוך לפי מעמד חברתי ־ כלכלי: השקעה ציבורית (ממשלתית ומקומית), השקעה של המגזר השלישי והשקעה של משקי בית". לצורך הסקירה  אספתי את כל המחקרים והעבודות שהצלחתי לאתר, שעסקו בהתפלגות המשאבים לפי מעמד חברתי (וגם פיקוח ומגזר במקומות שהדבר התחייב) שהעבירו משרד החינוך, הרשויות המקומיות, משקי הבית והמגזר השלישי לקבוצות האוכלוסייה השונות. מעבר לכך השתדלתי במקומות בהם לא הצלחתי לאתר מחקרים אקדמיים למלא את החסר במידת האפשר על סמך נתונים אחרים שפורסמו על ידי גופים שונים כגון מרכז המחקר והמידע של הכנסת, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ומשרד החינוך.

אם כי את כל המשאבים ניתן לאגד תחת הכותרת תקציב, הבחנתי בין תקציבי הוראה, איכות המורים, גודל כיתה וציוד ומבנים. תקציר הסקירה מצוי בידיכם, והסקירה במלואה מופיעה באתר של היזמה, ופרק הזמן העומד לרשותי אינו מאפשר לגעת בכל הנושאים שעלו בסקירה. אשר על כן אסתפק ברוב הזמן העומד לרשותי בדיון בכמה סוגיות הנראות לי כחשובות ביותר  העולות מתוך הסקירה. אסכם בכמה המלצות מדיניות.

הנקודה העיקרית והמרכזית שעולה מהסקירה היא שלמרות כל המאמצים והרטוריקה של כל העוסקים בחינוך, והאחראים להקצאת המשאבים למוסדות החינוך, אי השוויון בהקצאת המשאבים ממשיך להתקיים. אמנם בתחומים מסוימים הוא מצטמצם אך בתחומים אחרים הוא מתרחב.

למה אנו מתכוונים כאשר אנו מדברים על אי שוויון? יש הרואים מצב בו כל אחד מחלקי האוכלוסייה (ולא חשוב איך נגדיר אותו) מקבל חלק במשאבים הזהה לחלקו באוכלוסייה. אני קורא למצב זה מצב של "שוויון פורמאלי". ברור שכאשר  אוכלוסייה מבוססת מקבלת חלק גבוה יותר במשאבים מחלקה באוכלוסייה מתקיים מצב של אי שוויון גם על פי הגדרת השוויון הפורמאלי.  אני מגדיר שוויון אחרת. על פי הגדרתי שוויון מתקיים רק כאשר כל חלק מהאוכלוסייה מקבל את אותה כמות המשאבים המאפשרת לו להגיע לאותם ההישגים אליהם מגיעים חלקים אחרים באוכלוסייה. רות קלינוב הייתה אומרת שמצב של שוויון אמיתי מתקיים כאשר תוספת התפוקה השולית של כל שקל תהיה שווה בכל אחת מקבוצות האוכלוסייה. על פי הגדרה זאת אי שוויון ממשיך להתקיים גם במצב של שוויון פורמאלי וגם במצב של קיום העדפה מתקנת שאינה מספקת.

הדיון בהגדרת השוויון הוא בעל חשיבות רבה ועקרוני לבחינת מדיניות משרד החינוך והחברה הישראלית בכללותה, והוא נוגע גם במידה רבה לוויכוח הניטש בין הגישה הדוגלת באוניברסליות השירותים לגישה הדורשת תקצוב ושירות דיפרנציאלי על פי קריטריונים סוציו אקונומיים. אתייחס לויכוח זה ולהשלכותיו מאד בקצרה בהמשך דבריי.

הנקודה השנייה היא  שקבוצות האוכלוסייה המבוססות הן אלה שהערימו את המכשולים הגבוהים ביותר על המאמצים לצמצם את הפערים, ורק כאשר תביעותיהם באו על סיפוקן יכול היה משרד החינוך לקדם מדיניות שוויונית, או שוויונית בחלקה. יתרת הזמן שבידי תוקדש להמחשת שתי הנקודות שעמדתי עליהן זה עתה.

זאת גם הסיבה ששמה של ההרצאה "מי רוצה שווין בחינוך?", והסיכום של ההרצאה " מי רוצה בשוויון? – כמעט אף אחד".  בספרו המעניין והמרתק "הכל חינוך" שיצא לאחרונה כותב שר החינוך היוצא שי פירון כך: "לראשונה אחרי שנים רבות הנענו תהליך ליישומו של תקצוב דיפרנציאלי משמעותי בן כ-30%.. הלחצים היו כמעט בלתי נסבלים …. אלה הרגעים בהם אתה מגלה שעבור חלק מן הציבור הדיבורים על עם ישראל, אהבת ישראל, והדאגה לכל חלקי האומה, הם סיסמה, אמירות מן השפה ולחוץ".

הבה נראה מי הם הגורמים ה"משחקים" בשדה חלוקת המשאבים ומה חשיבותם היחסית? לשם כך ניעזר בנתונים שפרסמה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בהודעה לעיתונות מיום 19.8.2015.

Nachum equal in edu 1

מהנתונים עולה בבירור שבטווח הגילאים של החינוך הפורמאלי התקצוב הציבורי הוא הגורם המרכזי. במסגרת המימון הציבורי משקלן היחסי של הרשויות המקומיות אינו גדול (למרות שחלק מהחוקרים סבור אחרת). באותה ההודעה לעיתונות של הלשכה נאמר שחלקן של הרשויות המקומיות הוא 6% בחינוך היסודי, ו- 2% בחינוך העל יסודי) לעומת זאת כאשר מתייחסים לחינוך הגבוה ולחינוך לגילאי 0-2 שאינו מופיע בשקף זה למשקי הבית יש משקל גבוה מאד. במאמר מוסגר כדאי לציין שבין 2000 ל-2012 עלה חלקם של משקי הבית בהוצאה הלאומית לחינוך  מ-20% ל-23%. על פניו מדובר אולי במגמה של הפרטה והגברה של אי השוויון. אני אומר "על פניו" כי למרות שמדובר כאן לכאורה במגמה שלילית, ייתכן והסיבה למגמה זאת היא דווקא חיובית, וזאת אם התופעה מבטאת התגברות ההשתתפות – ובעקבות זאת גם ההוצאה  – של קבוצות אוכלוסייה שונות בחינוך הגבוה ובחינוך בגיל הרך.

אעבור עכשיו בקצרה לתיאור מדיניות התקצוב של משרד החינוך. באופן גורף, אם כי לא מדויק עד הסוף, אפשר לקבוע בנידון שתי קביעות:

  • משרד החינוך אינו נוקט במדיניות של העדפה מתקנת בחינוך הקדם יסודי ובחטיבה העליונה. הוא כן מקיים מדיניות של העדפה מתקנת בחינוך היסודי ובחטיבת הביניים (על ההתפתחויות בנושא זה אעמוד בהמשך).
  • ממצאי הספרות המחקרית הבינלאומית מצביעים על כך שעל מנת להביא תלמידים מרקע סוציו אקונומי חלש להישגים דומים לאלה של תלמידים מרקע סוציו אקונומי מבוסס צריך להעניק להם תקציב גבוה לפחות בחמישים אחוז. אם ממצאים אלה נכונים באופן כללי, ובאופן ספציפי לישראל,  אזי המדיניות הנוכחית של ההעדפה המתקנת של משרד החינוך בחינוך היסודי ובחטיבה העליונה אינה יכולה להביא לצמצום ממשי של הפערים בהישגים.

לאחרונה פרסם משרד החינוך נתונים על ההוצאה לתלמיד ולכיתה. אם נתבונן בגרף המתאר את התקציב הממוצע לכיתה בחינוך היסודי לפי מדד הטיפוח (לדעתי נכון יותר להתייחס לתקציב לכיתה מאשר לתקציב לתלמיד אך זה הוא דיון נפרד) נוכל לראות שהפער בין התקציב לכיתה  בחמישון החלש לתקציב לכיתה בחמישון החלש עמד על 10% והפער לעומת החמישון הבינוני החזק הוא של 4% בלבד.

Nachum equal in edu 2

בחטיבת הביניים המצב הוא יותר חמור. כיתה בחמישון החלש מקבלת 5% פחות מכיתה בחמישון החזק והמצב ב-2014 יותר גרוע מהמצב ב-2012.

Nachum equal in edu 3

ולבסוף בחטיבה העליונה שם הנתונים ניתנו רק לפי תלמיד ב-2014 אין הבדל כמעט בין ההוצאה לתלמיד בחמישון החלש והחזק כאשר ב-2012 היה יתרון של 11% לתלמידים מרקע חלש.

Nachum equal in edu 4

כפי שאפשר לראות המצב מבחינת התפלגות המשאבים בין תלמידים וכיתות מרקע סוציו אקונומי שונה אינו מזהיר בלשון המעטה. ניתוח יותר מפורט מראה שהמצב טוב יותר כאשר מתייחסים לחינוך הממלכתי והממלכתי דתי היהודי בלבד (גם זאת אחת הנקודות שרות קלינוב עמדה עליהן בהרחבה בעבודותיה). באשר לחינוך החרדי הרי שבפרסום בו מדובר הנתונים מתייחסים לשתי הרשתות הגדולות בלבד, והפערים בינן לבין החינוך הרשמי גדולים למדי. מפליא שמשרד החינוך אינו מוצא לנכון לפרסם גם את נתוני התקצוב  של מוסדות החינוך החרדים שאינם כלולים בשתי הרשתות שם מדובר בכ-80 אלף תלמידים.

מה עושה ועשה משרד החינוך לשינוי פני הדברים. אם ארצה להקצין את הדברים אומר בקצרה ובלשון המעטה "לא הרבה".

בחינוך הקדם יסודי  כפי שכבר אמרתי כמעט ולא הייתה במשך כל השנים שום מדיניות של העדפה מתקנת. במידה והייתה העדפה כל שהיא לילדים משכבות סוציו אקונומיות חלשות היא התבטאה בקיומו של שכר לימוד מדורג, ובשלב מאוחר יותר במתן פטור מלא משכר לימוד ביישובים חלשים. חשוב אולי להדגיש ששכר לימוד מדורג מקל אמנם על הנגישות לחינוך קדם יסודי אך אינו יוצר תנאים מועדפים במסגרת החינוכית עצמה. אי לכך כל המהלך של יישום חוק לימוד חובה במתכונת הנוכחית היה מהלך רגרסיבי מבחינה חברתית היות וילדים מרקע סוציו אקונומי מבוסס היו משוחררים גם קודם משכר לימוד. גם המהלך האחרון של הוספת סייעת שניה, המתייחס לכל הגנים הצפופים, אינו נותן שום יתרון לגנים המשרתים אוכלוסייה חלשה.

הטיפול ביישום חוק לימוד חובה חינם לגילאי 3-4 ממחיש גם את הבעייתיות של האוניברסאליות של השירותים לעומת שירותים הניתנים על פי קריטריון זה או אחר (הכנסה, וותק בארץ, מגורים בפריפריה וכד'). זה לא המקום לדון בסוגיה זאת, שהיא מרכזית בכל דיון על שוויון במערכות חברתיות. אסתפק בלומר רק זאת, אם מימון אוניברסלי של שירותים מביא עימו הטבה שלא הייתה בעבר לאוכלוסיות חלשות, או משפר את איכות השירות הניתנת לקבוצות אלה, יש מקום לשקול אותה בחיוב. אולם כאשר התוצאה החברתית של האוניברסליות היא בעצם ביטול של יתרון שהיה לאוכלוסייה מוחלשת על פני אוכלוסייה מבוססת ראוי להימנע ממנה, ויש להבטיח ששיפור השירות לקבוצות המבוססות ילווה בהמשך מתן העדפה מתקנת לאוכלוסיות החלשות. במקרה הספציפי אפשר היה – לדוגמא – ללוות את יישום חוק לימוד חובה לכלל גילאי 3-4 , בהקטנה של מספר הילדים המכסימלי בגנים המשרתים אוכלוסיות ילדים מרקע סוציו אקונומי חלש. כמו כן אפשר היה להמשיך ולשמור על יתרון הגנים המשרתים אוכלוסיות חלשות גם במהלך של הוספת הסייעת השנייה.

נעבור עתה למדיניות התקצוב של משרד החינוך בחינוך היסודי. בסקירה מתוארת התפתחות שיטות התקצוב בחינוך היסודי, ומודגשת ההבחנה החשובה, שרבים מתעלמים ממנה בין שיטת תקצוב לבין מדד הטיפוח. רק על מנת להבהיר למי שהדברים עדיין לא ברורים לו. כאשר אנו מדברים על מדד טיפוח אנו מדברים על כלי למדידת הקושי היחסי, הנובע מתנאי רקע שונים, להגיע להישגים לימודיים וחינוכיים. ואילו כאשר אנו מדברים על שיטת תקצוב אנו מדברים על הנוסחה ו/או הנוסחאות המשמשות בעת חלוקת התקציב. הנוסחה יכולה להיעזר במדד הטיפוח או להתעלם ממנו, והיא יכולה להיות פרוגרסיבית כאשר מדד הטיפוח הוא רגרסיבי, ורגרסיבית כאשר מדד הטיפוח הוא פרוגרסיבי.

כאמור לעיל, לפני שנה הכריז שר החינוך שי פירון על חזרה לשיטת התקצוב של התקן הדיפרנציאלי לתלמיד. לדבריו השיטה החדשה תביא למתן העדפה של 30% לאוכלוסיות תלמידים מרקע סוציו אקונומי חלש. במקום אחר כבר הבעתי לא מעט השגות על המהלך ואכזבה מהיקפו ולא אחזור על כך כאן. להלן אשווה בקצרה בין שיטת התקן הדיפרנציאלי  המבוססת על "נוסחת שושני" לבין התוצאות הצפויות על פי שיטת "התקן הדיפרנציאלי" (שאינה שיטת תקן דיפרנציאלי והיא משמרת למעשה את שיטת התקצוב הקודמת לה קראתי שיטת "התקן המשולב"). ההשוואה תיעשה תוך התייחסות לחינוך היסודי. באחד השקפים הקודמים הראיתי כבר שרמת ההעדפה המתקנת הנוכחית (בשנים 2012 ו-2014) הגיעה בשנים אלה ל-10% בלבד, כאשר רמת העדפה זאת נשמרת בין השנים 2012 ל-2014.. לעומת זאת בשיטת התקצוב הקודמת רמת ההעדפה המתקנת בין בתי ספר בעשירון העשירי לעשירון התשיעי עמדה (כפי שהראתה רות קלינוב) על 33% ובין העשירון השמיני לתשיעי על 19%.

Nachum equal in edu 5

כל זאת בלי שהיישום הושלם. התוצאה הסופית הייתה אמורה להיות סדר גודל של כששים אחוז בין עשירון 10 ל-1.

הגרף הבא מציג את המצב הסופי על המדיניות החדשה ומראה בבירור שהתוצאה הסופית בעוד 5-6 שנים תהיה של העדפה מתקנת מירבית של 15%. כפי שגלוי לעין כל התלמידים בבתי הספר החזקים לא יינזקו וימשיכו לקבל את אותו התקצוב, התלמידים בבתי הספר במדד הטיפוח הבינוני יקבלו העדפה של 3 שעות (פחות מ-10%), והתלמידים בבתי הספר החלשים יקבלו תוספת של 7 שעות (15%) איפה כאן 30%?

Nachum equal in edu 6

יתירה מזאת על פי נוסח ההודעה  בעוד חמש שנים (דהיינו ב-2019) מספר השעות שיעמדו לרשות ההעדפה המתקנת בחינוך היסודי ובחטיבת הביניים יעמוד על 250 אלף שעות, בעוד שהיום הוא כ-100 אלף. התוספת המדוברת היא על כן של 150 אלף שעות מחציתן בלבד תוספת של האוצר, והמחצית השנייה על חשבון פרויקטים אחרים של משרד החינוך. כדאי לשומעים לדעת שכבר בשנת 2000 היקף השעות בסל הטיפוח היה 91 אלף שעות, ועוד 19 אלף שעות ניתנו לטיפוח במסגרת סלי עדיפות לאומית. מספר התלמידים אז היה נמוך בכ-30% ממספר התלמידים שצפוי ב-2019. רק על מנת לשמור על רמת ההעדפה שהייתה בשנת 2000 היה צריך להוסיף 40 אלף שעות. התוספת  הריאלית הנוכחית היא על כן של כ-35 אלף שעות והיא ללא ספק קטנה במידה משמעותית מהנדרש על מנת לצמצם באופן רציני את הפערים בהישגים בין האוכלוסיות השונות.  השקף הבא מראה את היתרון של "שיטת שושני" לעומת "שיטת פירון" בדרך אחרת. כשהוא מבטא את העובדה שבשיטת שושני לתלמיד חלש כמעט תמיד יתרון על פני שיטת פירון, ואילו לתלמיד חזק היתרון הוא כמעט תמיד על פי שיטת פירון.  אנו יכולים לראות שבשיטת שושני החל מהתלמיד ה-28 בכיתה יש לתלמיד החלש יתרון הולך וגדל על פני שיטת פירון. לעומת זאת לתלמיד החזק יש יתרון החל בתלמיד ה-20 ועד התלמיד ה35 בשיטת פירון.

Nachum equal in edu 7

בסיכומו של דבר המאמץ ההירואי עליו כתב השר בספרו הביא לתוצאה די מינורית, ובל נשכח תקצוב דיפרנציאלי היה אחד הדגלים הבולטים ביותר בציקלונו של השר בהיותו מנכ"ל תנועת הכל חינוך.

נעבור עתה לחטיבת הביניים. כפי שאפשר לראות, דווקא בחטיבת הביניים המעבר ל"שיטת פירון" עשוי לתת פירות טובים יותר. התוספת המתוכננת כאן היא משמעותית. ההעדפה שניתנת סוף סוף לאחר שנים ארוכות של הזנחה לשלב גיל קריטי זה באה לידי ביטוי גם בצמצום די דרמטי של מספרי התלמידים בכיתות ובמיוחד במגזר הערבי. אין ספק שכאן לפחות משרד החינוך ראוי לשבח והוקרה, ואני שמח מאד להביע זאת.

Nachum equal in edu 8

כאמור לעיל השפעת מדיניות העדפה מתקנת של משרד החינוך – כאשר היא קיימת – יכולה להתבטא גם באמצעות השפעתה על אפיוני המורים, גודל הכיתות, והמתקנים העומדים לרשות בתי הספר. באשר לאפיוני המורים הרי שמדיניות ההעדפה המתקנת של משרד החינוך מצומצמת – הייתי אומר אפילו  מצומצמת מאד – בהיקפה. על פי הנאמר בפרסום של היחידה הממונה על התמריצים הרי שהם מיועדים בעיקר למורים מצטיינים במקצועות בהם קיים מחסור, ביישובים מדורגים לפי רמת האשכולות  הסוציו אקונומיים והם כוללים תוספות שכר משמעותיות וגם הטבות אחרות. אך יש לזכור כי במסגרת התמריצים נכללים רק כ-13,000 עובדי הוראה וחינוך והיקף התמריצים מסתכם בכ- ‏220 מיליון שקלים. אם נזכור שציבור המורים מנה בשנה שעברה (תשע"ה) למעלה מ-194 אלף איש (נתוני השנתון ל-2015), ותקציב ההוראה הוא מעל 35 מיליארד שקל, נקבל את המושג האמיתי בדבר משקל ההעדפה המתקנת בתחום זה. למעשה, ככלל, מורים המלמדים בבתי ספר המשרתים אוכלוסיות חלשות סוציו אקונומית (במיוחד ביישובים הגדולים שאינם מצויים בפריפריה – ומספרם גדול מאד) אינם מתוגמלים יותר, ותנאי עבודתם זהים (ולמעשה גרועים יותר) מאלה של המורים המלמדים בבתי ספר המשרתים אוכלוסיות מבוססות. מצד שני ראוי לציין שאין בסיס לקביעה הנשמעת לעתים קרובות כאילו המורים בבתי הספר וביישובים המבוססים מתוגמלים יותר מאלה שביישובים החלשים. אפשר אפילו לומר שבשל התמריצים יש יתרון קל למורים המלמדים בפריפריה הגיאוגרפית והתקציבית. קביעה זאת מתבססת גם על נתוני 2003 שנותחו בעבודה שפורסמה במרכז טאוב (בלס, רומנוב, אלמסי, מעגן ושיינברג: מאפייני פריסת המורים בבתי הספר ומדיניות העדפה מתקנת, מרכז טאוב 2008)  וגם בנתונים עדכניים יותר ולא סופיים של הלמס שהועמדו לרשותי באדיבותו של מר ד. מעגן.

נעבור עכשיו לנושא גודל הכיתה. באשר לגודל כיתה משרד החינוך דווקא כן נהג בשנים האחרונות במדיניות של העדפה מתקנת, במסגרת המאמץ להקטין את מספר התלמידים הממוצע בכיתה על פי החלטת הממשלה בעקבות שביתת המורים הגדולה מ-2007, כאשר קבע גודל כיתה משתנה לתקצוב בהתאם למדד הטיפוח של בית הספר. מדיניות זאת, כפי שאפשר לראות בשני הגרפים שלהלן  אפילו נשאה פירות יפים במיוחד בחטיבות הביניים הערביות. (התוצאות היו הרבה פחות מרשימות בחינוך היסודי היהודי).

Nachum equal in edu 9

Nachum equal in edu 91

יחד עם זאת חשוב להדגיש שמדיניות ההעדפה המתקנת מתייחסת לשלב המעבר בלבד, כלומר עם השלמת היישום של ההחלטה לצמצם את מספר התלמידים הממוצע בכיתה, כל מערכת החינוך אמורה לפעול לפי אותם הכללים, וההעדפה המתקנת תבוטל למעשה.

רמז לצפוי אפשר לראות בהחלטה האחרונה של שר החינוך שהשנה בכל כיתות א (ללא הבדל מבחינת מדד הטיפוח) מספר התלמידים לא יעלה על 32. קיימת אי בהירות מסוימת באשר לשלב הסופי של התוכנית כאשר השר אמר שבתום היישום כל הכיתות ביישובים המבוססים ימנו לא יותר מ-34 תלמידים וביישובים הלא מבוססים 32 תלמידים, והאם התכנית תתייחס גם לחטיבות הביניים. זאת כמובן סטייה רבתי מהחלטת הממשלה שבשלב הסופי של התכנית כל כיתות א-ט ימנו לא יותר מ-32 תלמידים. כאשר  להחלטה החדשה שני מרכיבים הסוטים מהחלטות הממשלה הקודמות, הגדלת הרף מ-32 ל-34, ויצירת העדפה מתקנת מצומצמת.

 

השלטון המקומי

באשר ל"תרומתו" של השלטון המקומי לאי השוויון הדעות חלוקות. רוב החוקרים שעסקו בנושא (דהן ובן בסט, פולק, יוסטמן, גולן) סבורים שהשפעתו גדולה ועיקרה בכיוון של הגברת אי השוויון. חוקרים אלה מסתמכים בעיקר על הדיווחים של הרשויות המקומיות המופיעים בפרסומים של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. אולם בפרסום זה המופיע מדי שנה נאמר בהקשר זה " ההוצאות לחינוך בתקציב הרגיל של הרשות המקומית הן חלק מהשקעה כוללת בחינוך, ואינן כוללות הוצאות של גופים אחרים לחינוך. יש לזכור שגובה ההוצאות הללו אינו משקף את איכות החינוך שהתלמיד מקבל. ההוצאות לחינוך בתקציב הרגיל של רשות מקומית כוללות הוצאות על: שכר המורים של בתי הספר התיכוניים המתוקצבים דרך הרשות המקומית, שכר אב בית ומזכירות בבתי הספר, שכר גננות עובדות מדינה, שכר סייעות בגני ילדים, אחזקה שוטפת של ציוד ומבנים, מינהל החינוך ברשות המקומית, הסעות של תלמידים ומלווים (כולל ברכב ממוגן), שירות פסיכולוגי, שמירה ואבטחה של מוסדות חינוך, יום לימודים ארוך, השתתפות הרשות המקומית בחינוך התלמידים הגרים בתחומה ולומדים ברשות מקומית אחרת (העברה תקציבית בין הרשויות), השתתפות הרשות המקומית בחינוך התלמידים הלומדים בתחומה וגרים ברשות מקומית אחרת (העברה תקציבית ממשרד החינוך) וכד'. הוצאות לחינוך בתקציב הרגיל של הרשות המקומית אינן כוללות: הוצאות שכר מורים בבתי הספר היסודיים, הוצאות לחינוך בתקציב הפיתוח של הרשות המקומית, הוצאות לחינוך של מלכ"רים ציבוריים ומלכ"רים פרטיים (כגון: שכר מורים בבתי ספר בהפעלת מלכ"רים), הוצאות משקי הבית עבור חינוך לא פורמלי ועוד.

הערה: לא מומלץ לחשב את ממוצע ההוצאות לחינוך של הרשות המקומית לתלמיד, בהתבסס על הנתונים שבפרסום (הוצאה לחינוך וסך כל התלמידים). חישוב זה עלול להטעות, הן מבחינת גובה ההוצאות של הרשות המקומית והן בהשוואה בין הרשויות. זאת משום שההוצאות לחינוך בתקציב הרשויות כוללות את ההוצאות לגני ילדים, ואילו נתון סך כל התלמידים לא כולל את גני הילדים. בנוסף, ההוצאות לחינוך אינן כוללות את שכר המורים בדרג החינוך היסודי, וכן הוצאות אחרות המפורטות לעיל. כמו כן, לא רצוי להשוות אחוז הוצאות חינוך מסך כל הוצאות הרשות בשל השונות בסוגי ההוצאות ואוכלוסיית התלמידים בין הרשויות השונות (מודגש במקור.[2]  א לכך, דעתי – בהסתמך על הערה זאת ועל השקף הבא – היא אחרת.

Nachum equal in edu 92

ככלל השפעת השלטון המקומי על אי השוויון בחלוקת משאבים במערכת החינוך אינה גדולה. הסיבה לכך היא החלק הקטן יחסית של תקציבי הרשויות המקומיות (במיוחד אלה המגיעים מהכנסות עצמיות) בכלל תקציבי החינוך. יתירה מזאת אין להתעלם מהעובדה שברוב הרשויות המקומיות מונהגת מדיניות פנימית של העדפה מתקנת. אישוש לדעתי אפשר לקבל ממחקר שערכתי ביחד עם נועם זוסמן ושי צור ושהתבסס על נתוני בקרת התקן לשנים 2001-2008, ועומד להתפרסם בימים אלה על ידי מרכז טאוב, שהגיע למסקנה שאמנם לתקציבי הרשויות המקומיות יש השפעה רגרסיבית, אך עצמתה של השפעה זאת נמוכה. גם ניתוח נתוני ההוצאה לחינוך של הרשויות המקומיות, אחרי שמחסירים מההוצאה את תקציבי משרד החינוך ואת ההוצאות לאדמיניסטרציה של אגפי החינוך מצביע בכיוון דומה . מובן מאליו שאין בדברים אלה בבחינת סתירה לעובדה שביישובים מסוימים לרשות המקומית יכולה להיות השפעה גדולה  יותר ממה שמתקבל מהתמונה הרחבה (למשל בתל אביב).  כל הנאמר לעיל התייחס לתוספת תקציבי שעות הוראה ותקציבים אחרים  לבתי הספר. באשר לאיכויות המורים, וגודל כיתה ההשפעה עוד יותר קטנה, וכל זאת למרות שחלק מהרשויות המקומיות המבוססות נקטו במדיניות של הוספת סייעות ופיצול כיתות קטנות. השלטון המקומי יכול להשפיע על הרכב הכיתות מבחינה סוציו אקונומית יותר מאשר על גודלן וזאת באמצעות מדיניות קביעת אזורי הרישום.

משקי הבית – ההורים – כפי שאפשר לראות בשקף הבא משפיעים בעיקר בשלושה אפיקים. האחד הוא התשלומים הישירים לבתי הספר, השני הוא באמצעות התשלומים מחוץ לבית הספר (חוגים שעורי עזר וכד') והשלישי באמצעות המשאבים המופעלים בבית.

Nachum equal in edu 93

כאן ראוי להעיר הערת אזהרה. נתוני ההוצאה לחינוך של משקי הבית הם בעייתיים. בעבר היה ניסיון לאסוף נתונים מבתי הספר על ידי הלשכה המרכזית אך הממצאים נגנזו. ניסיונות אחרים שהיזמה להם יצאה מהכנסת היו מאד מוגבלים בהיקפם ואמינותם מוטלת בספק. בהיעדר נתונים מהימנים מבתי הספר המקור הטוב ביותר להוצאות ההורים על חינוך הם סקרי הוצאות משקי בית המבוצעים על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. על פי  הנתונים האחרונים של הלמס כפי שפורסמו עולה שסך ההוצאה לחינוך לתלמיד היא בסדר גודל של כארבעת אלפים שקל (ההוצאה של הממשלה היא בסדר גודל של כעשרים אלף שקל). אולם לבית הספר באופן ישיר ההורים משלמים רק כשליש מסכום זה.  הוצאות ההורים לחינוך בדרך כלל מצומצמות יחסית בחינוך הקדם יסודי, ביסודי ובחטיבת הביניים וגבוהות יותר בחטיבה העליונה.

Nachum equal in edu 94

מעניין לא פחות לענות על השאלה מה ההבדלים בהוצאה לפי חמישוני הכנסה? מסתבר שהחמישון העליון מוציא בערך פי 4 מהחמישון התחתון. אך הנקודה המעניינת באמת היא שבשעה שההוצאה הישירה לבית הספר היא בערך פי שניים, ההוצאה לפעילויות מחוץ לבית הספר היא פי 13.

Nachum equal in edu 95

עמותות וארגונים – ההשפעה הכוללת שלהם היא זניחה יחסית, ולמרות מה שנהוג לחשוב מרבית העמותות (ובעיקר הגדולות שבהן כגון קרן רשי, קרב, ברנקו וייס) פועלות דווקא לחיזוק ההעדפה המתקנת.

כפי שניסיתי להראות בדברי הגורם המרכזי שיוצר את אי השוויון במערכת החינוך, כשם שהגורם המרכזי המסוגל להתמודד עם אי השוויון  הוא השלטון המרכזי באמצעות משרד החינוך. מה מונע ממנו לפעול בכוון זה? על כך אפשר ללמוד מדבריה של יולי תמיר.

"מתברר כי בחברה הישראלית ….ערך השוויון מצוי אי שם בתחתית סולם הערכים. משמעות הדברים ברורה: בחברה הישראלית קיימת נכונות אישית להירתם ליעדים לאומיים ובטחוניים, אך קיים מרד סמוי ואפקטיבי נגד כל תהליך שמקדם ניעות חברתית ושוויון. הפער העצום בין השיח השוויוני- המכיל, ששימש את האליטה הישראלית, לבין מנגנוני שימור הפערים המעמדיים, שהופעלו מראשית ימיה של המדינה  היה עדות לבאות. במתח שבין השיח האידיאולוגי למציאות המעמדית החלו לנבוט הזרעים הראשונים של תסכול חברתי" יולי תמיר – מי מפחד משוויון עמ' 181,184 2015

בסוף דברי ברצוני להציג את מה שנראה לי כצעד המרכזי ובעל הפוטנציאל המשמעותי ביותר לצמצום אי השוויון בהקצאת המשאבים, כוונתי היא להנהגת סל דיפרנציאלי של שירותי חינוך בכל רמות הגיל  כאשר הדיפרנציאציה נעשית בהתאם לנתוני הרקע הסוציו אקונומיים של התלמידים.  סל השירותים הדיפרנציאלי, שימומן במלואו על ידי משרד החינוך,  צריך לכלול את שעות העבודה של המורים, ואת כל השירותים הנלווים (מזכירות, שרתים, לבורנטים, ספרנים, קציני ביקור סדיר, הסעות, סל תרבות וכד').  הסכום שיוקצה לכל תלמיד יהיה מדורג ומותנה בנתוני הרקע הסוציו אקונומיים שלו. הפער בין התקצוב לתלמיד המבוסס ביותר לתלמיד החלש ביותר סוציו אקונומית צריך להיות לפחות 50%. גובה הסל יהיה ישתנה בהתאם לשלב החינוך ולא יחול על מוסדות החינוך המיוחד. מדד הטיפוח המשמש ככלי לדירוג התלמידים ובתי הספר בהתאם לנתוני הרקע הסוציו אקונומיים שלהם יכול להיות המדד הנוכחי "מדד שטראוס".  סל השירותים שייקבע יאפשר גם לבתי הספר המשרתים את האוכלוסיות המבוססות ביותר להעניק לתלמידיהם רמת חינוך נאותה. בדברנו על רמת חינוך נאותה אנו מתכוונים לרמה שתאפשר להורי התלמידים שהחינוך חשוב להם – אך שאינם מעוניינים רק בבידול ובמתן יתרון לילדיהם על פני ילדים אחרים –  לשלוח את ילדיהם לבית הספר מבלי שיאלצו להוסיף מכספם.  תקציב הסל לתלמיד יהיה אחיד ושווה לכל התלמידים באותה הרמה הסוציו אקונומית ללא התחשבות במעמד המשפטי של בית הספר (רשמי, מוכר או פטור), במגזר (יהודי או ערבי, או בסוג פיקוח (רשמי, מוכר או פטור). על מנת לקבל את מלא התקצוב המגיע לבית הספר, בהתאם לדירוגו במדד הטיפוח ולמספר תלמידיו, יהיה עליו, בנוסף לעמידה בכל חוקי החינוך  הקיימים, לעמוד בשלושה תנאים מרכזיים:

א.       הוראה של תכנית הליבה במלואה

ב.       הימנעות מהפעלה של מדיניות קבלת תלמידים מפלה על רקע עדתי, לאומי, אידיאולוגי או כלכלי,

ג.        העסקת כל העובדים בהתאם לחוזי עבודה ארציים.

בית ספר שלא יעמוד בתנאים אלה תקציבו יופחת בשיעורים קבועים על פי סולם שייקבע מראש.  הורים, רשויות מקומיות ועמותות יורשו להוסיף על התקציב המוקצה לבית ספרם בהתאם לעקרונות התקצוב הללו, ובתנאי שבסופו של התהליך תישמר ההעדפה המוקנית לבתי ספר המשרתים תלמידים מאוכלוסיות חלשות.[3] כל בית ספר יידרש להגיש מדי שנה למשרד החינוך דו"ח המתייחס לשלושת הנושאים שצוינו לעיל, ודו"ח כספי מלא מאושר על ידי חשב הרשות המקומית או רואה החשבון של הבעלות על בית הספר. דוחות אלה ייבדקו באופן מדגמי (או על סמך מידע אחר שיגיע למשרד החינוך ממקורות שונים) על ידי מנגנון שעוצב במסגרת בקרת התקן המתבצעת מזה שנים רבות בחינוך היסודי ובחטיבות הביניים. בית ספר שיתברר שדיווח דיווח שאינו מדויק, יוזהר ותקציבו יופחת בהתאם. חזרה על אותו דיווח מוטעה תגרור בעקבותיה עונשים חמורים יותר.

להצעה יש מספר יתרונות ברורים לעומת המצב כיום.

א.       היא מתייחסת לכלל העלויות של מוסדות החינוך ולא רק לשעות ההוראה

ב.       היא יוצרת מערכת שוויונית יותר בין קבוצות האוכלוסייה השונות ומפחיתה את ההפליה כנגד הערבים והחרדים.

ג.        היא מחילה את עקרון התקצוב הדיפרנציאלי המותנה ברקע סוציו אקונומי על גני הילדים והחטיבות העליונות.

ד.       היא פוטרת את הרשויות המקומיות מעלות ההפעלה של השירותים הנלווים למערכת החינוך מחד גיסא, ופותרת את סוגיית הדיפרנציאליות במימון שירותים אלה (סוגיה שהייתה במוקד אי הסכמה בין מרכז השלטון המקומי למשרד החינוך והאוצר) מאידך גיסא.

ה.       היא מקשה במידה רבה על הורים ורשויות מבוססות לתת לילדיהם יתרון על פני הורים ורשויות חלשים מבחינה סוציו אקונומית.

ולסיכום ייאמר שלהצעה זאת יש היום סיכויים טובים יותר להתקבל כי תקציב משרד החינוך גדל בשנים האחרונות בצורה משמעותית.

 

[1] הרצאה שניתנה ביום עיון שנערך על ידי היוזמה למחקר יישומי בחינוך, האקדמיה הלאומית למדעים, בנושא השוויון בחינוך , על בסיס סקירת ספרות בנושא "מגמות בהשקעת משאבים בחינוך לפי מעמד חברתי ־ כלכלי: השקעה ציבורית (ממשלתית ומקומית), משקי בית" 29.12.2015.

[2] כמו כן נאמר שם גם בהערה 39, "ייתכנו הבדלים בהגדרת מרכיבי ההוצאות/ההכנסות בתקציב הרשויות המקומיות, לכן ההשוואה בין הרשויות המקומיות עשויה להטעות במקרים מסוימים הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ומשרד הפנים. " הרשויות המקומיות בישראל" 2013 עמ' 37.

[3]  ניתן לגבש הסדרים שונים בתחום זה שלא כאן המקום לפרטם.

בחזרה אל הבלוג

הירשמו לרשימת התפוצה שלנו

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. (*) שדות חובה מסומנים