הודעה לעיתונות: סיוע חומרי לאנשים החיים בעוני – סקירה היסטורית ומגמות נוכחיות

כמעט חמישית מהמשפחות בישראל חיות בעוני, השיעור הגבוה ביותר מבין מדינות ה-OECD. המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות מתמודדות עם 266,000 פניות לסיוע לאנשים החיים בעוני, ושאלת אופן הסיוע למשפחות עניות מעסיקה את קובעי המדיניות זה שנים רבות.

מחקר חדש של מרכז טאוב שערכו פרופ' ג'וני גל, פרופ' מיכל קרומר-נבו, שביט מדהלה וגיא ינאי סוקר את השינויים בתפיסת העוני ואת דרכי ההתמודדות איתו. מהמחקר עולה כי לאורך השנים חלה ירידה חדה בנדיבותה ובנגישותה של קצבת הבטחת הכנסה, המהווה רשת ביטחון למשפחות החיות בעוני, ואילו התקציב הממשלתי המיועד לסיוע חירום למשפחות הללו נותר מצומצם.

המצוקה הכלכלית הגוברת של משפחות החיות בעוני והפניות הרבות לסיוע מצידן הביאו לתפנית בטיפול בהן במחלקות לשירותים חברתיים בשנים האחרונות. אחד הביטויים לכך הוא פיתוח תוכנית הדגל של משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים – "נושמים לרווחה". במחקר נבחנו דפוסי השימוש בסיוע החומרי בקרב קבוצות אוכלוסייה שונות המשתתפות בתוכנית, ונמצא כי מאפיינים אישיים, ובעיקר מגזר, קשורים למידת הניצול של הסיוע הניתן בתוכנית ועל האופן שנראה שמשתמשים בו. החוקרים מצביעים על הצורך בגמישות ובהתאמה אישית באפשרויות הסיוע למשפחות החיות בעוני.

שינויים בהתמודדות עם עוני בראשית שנות האלפיים: צמצום הקצבאות והפרטה במערכת השירותים החברתיים

עיקר האחריות לסיוע כספי למשפחות החיות בעוני הועברה מהמחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות למוסד לביטוח לאומי לפני כארבעה עשורים. כיום הסיוע מוענק בעיקר באמצעות קצבת הבטחת הכנסה של המוסד לביטוח לאומי, וסכום קטן יותר, המיועד למימון סיוע חירום, מוענק במסגרת המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות.

המחקר של מרכז טאוב מציין כי בעבר הוצמדה קצבת הבטחת ההכנסה לשכר הממוצע. המשבר הכלכלי והאבטלה הגואה בתחילת שנות האלפיים הביאו לשינוי המדיניות ביחס לעוני, ובין היתר הוא התבטא בצמצום חד של סכומי הקצבה ובהקשחת תנאי הזכאות. בעקבות השינויים חלה ירידה במספר הזכאים לקצבה: מ-8 ל-5 אחוזים בלבד מכלל המשפחות. הירידה ברמת הבטחת ההכנסה וקצבאות הילדים הגדילה את הפער בין סכום הסיוע לקו העוני. במקביל לכך בשנים 2005–2000 עלתה תחולת העוני מ-17.5 אחוזים לשיא של 20.6 אחוזים מהמשפחות, ומאז ירדה ל-18.4 אחוזים.

לצד צמצום הקצבאות והזכאות נעשו ניסיונות לעודד את השתתפות האוכלוסייה החיה בעוני בשוק העבודה באמצעות תוכניות "מרווחה לעבודה", אולם התוכנית המובילה בתחום (הידועה כ"תוכנית ויסקונסין") הופסקה לאחר תקופת ניסיון מצומצמת.

גם בסיוע שניתן במחלקות לשירותים חברתיים, שיועד לעזרה במצבים כמו קושי לשלם שכר דירה או לרכוש צרכים בסיסיים, חלו שינויים בתקופה זו. ההתפתחות העיקרית הייתה התרחבות פעילותם של גורמים לא-ממשלתיים – כמו ארגוני חברה אזרחית וחברות עסקיות – בתחומי הרווחה והתעסוקה, ותהליך זה השפיע על האצת מיקור החוץ של שירותים חברתיים. דוגמה בולטת לכך היא תרומת "הקרן לידידות", שהכפילה את הסכום שהעביר משרד הרווחה לסיוע חומרי במסגרת המחלקות לשירותים חברתיים. עם זאת, בשל קשיים ביורוקרטיים ובשל עמדותיהם של העובדים הסוציאליים במחלקות אלו, שסברו כי תפקידם העיקרי הוא טיפול נפשי ולא סיוע חומרי, התקציבים לא נוצלו במלואם.

השפעת המחאה החברתית: השקעה חברתית – אך ללא הגדלת התקציב

המחאה החברתית בשנת 2011 והמלצות ועדת טרכטנברג שקמה בעקבותיה הביאו לשינוי מהותי בשיח על נושאים חברתיים ועל עוני. בשנת 2013 אף הוקמה ועדה ציבורית למלחמה בעוני (ועדת אלאלוף). הוועדה הציבה יעד שאפתני לצמצום שיעור העוני בכמעט מחצית תוך עשור, והמליצה לשם כך על כמה צעדים.

מבין ההמלצות יישמה הממשלה בעיקר את אלו שנועדו לחזק את תחומי החינוך, הדיור והתעסוקה. צעדים אלו מאפיינים תפיסה של השקעה חברתית, המבקשת לחזק את ההון האנושי של משפחות החיות בעוני – בעיקר על ידי הרחבת המענים לטיפול בגיל הרך – וכך לאפשר להורים להשתלב בשוק העבודה ולשפר את הפוטנציאל של הילדים ואת יכולותיהם העתידיות להיחלץ מעוני. אולם לצד צעדים אלו לא חל שינוי גדול בהוצאה החברתית ובהוצאה המיועדת לאוכלוסייה החיה בעוני, ושיעור הזכאים להבטחת הכנסה המשיך לרדת מ-5 ל-3 אחוזים מכלל המשפחות בשנת 2017.

כפי שמציין המחקר של מרכז טאוב, שינוי הגישה הורגש גם במחלקות לשירותים חברתיים. בעקבות הקושי לספק מענה חומרי לפניות של אנשים החיים בעוני בתחילת המאה, בתקופה זו התפתחו אופני סיוע חדשים בשיתוף גורמים חוץ-ממשלתיים:

  • "קופות הידידות": "הקרן לידידות" העבירה כ-20 מיליון שקלים בשנה למחלקות לשירותים חברתיים, והשקיעה בהכשרת העובדים הסוציאליים לשימוש בו. בזכות קלות השימוש והנגישות, הסכום אכן נוצל באופן מרבי. בשנים האחרונות החליטה הקרן לצמצם בהדרגה את הסיוע עד לסגירת הקרנות והעברת האחריות למשרד העבודה והרווחה.
  • סל מענים גמיש – במשרד הרווחה פותחו תוכניות שביקשו לשפר את התפקוד המשפחתי לשם צמצום מצוקת העוני. התוכניות ראו במשפחה יחידת התערבות ושילבו יסודות של טיפול, אימון וייעוץ, ניהול תקציב ומיומנויות חיפוש עבודה. במסגרת זו הוקצה למשפחות סל מענים, שהוא סכום כסף הניתן לשימוש בדרכים שונות ומכוון לתמיכה בשיפור מצב התעסוקה (למשל מסגרות לילדים), אולם הסכום לא הוענק ישירות למשפחה אלא נוצל בהתאם לשיקול דעתם של העובדים הסוציאליים.

    שני סוגי הסיוע האלו הרחיבו את השיח המקצועי בתחום הרווחה ואת ההתמודדות עם נושא העוני כתופעה מערכתית של אי שוויון חברתי-כלכלי, והשפיעו על התפיסה הטיפולית של עובדים סוציאליים. בד בבד התפתחה בסביבות 2010 הפרדיגמה "עבודה סוציאלית מודעת-עוני", המבססת את השיח בנושא עוני על זכויותיהן של המשפחות. גישה זו הכשירה את הקרקע למימושה של התוכנית המקיפה "נושמים לרווחה במרכז עוצמה". הודות לתוספת של "קופות הידידות" ותקציב "נושמים לרווחה" גדל הסכום שהוקצה לסיוע חומרי מ-60 ל-100 מיליון שקלים בשנים 2017–2016.

נושמים לרווחה: רוב המשפחות חד-הוריות, רוב המשתתפים שקועים בחובות

"נושמים לרווחה" מופעלת מאז 2015 ונהפכה לתוכנית הדגל של משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים. היא פועלת ב-108 יישובים במעמד חברתי-כלכלי נמוך וברשויות הגדולות, ומאז היווסדה טופלו בה אלפי משפחות. גל, קרומר-נבו, מדהלה וינאי ניתחו את הנתונים שנאספו במסגרתה, ובכך מאפשרים לראשונה להבין את הצרכים החומריים של האוכלוסייה החיה בעוני.

התוכנית מורכבת משני רכיבים עיקריים: (א) מרכזי עוצמה – מרכזים קהילתיים שמתמקדים במיצוי זכויות סוציאלית והפעלת תוכניות תעסוקתיות וקהילתיות; (ב) תוכנית ליווי אינטנסיבית למשפחות הנמשכת שנתיים, וכוללת סל מענים גמיש והתערבות של עובדים סוציאליים. עלות התוכנית היא 100 מיליון שקלים בשנה. מדי שנה מוענקים לכל משפחה המשתתפת בתוכנית 8,000 שקלים (בסך הכל 15,000 שקלים במהלך שתי שנות ההשתתפות, בניכוי 1,000 שקלים המועברים לרשות המקומית לטיפול קבוצתי).עד סוף 2018 טופלו במסגרת התוכנית כ-5,700 משפחות, מתוכן כ-41 אחוזים מהמגזר הערבי והבדואי, ו-44 אחוזים מהצפון.

כ-40 אחוזים מהמשפחות המטופלות הן בנות ארבעה ילדים ומעלה וכ-64 אחוזים מהמשפחות היהודיות (לא כולל חרדים) הן חד-הוריות. ההורים במרבית המשפחות הם בעלי 12 שנות לימוד, 17 אחוזים בעלי השכלה גבוהה וכ-27 אחוזים בעלי השכלה נמוכה מתיכונית.

התפלגות משפחות בתוכנית לפי מגזר ומקום מגוריםרוב משתתפי התוכנית מועסקים, אולם הכנסתם נמוכה והקצבאות הן מקור מרכזי למחייתן. מעבר לקושי הכלכלי המשתקף בנתוני ההכנסות של המשפחות, חלקן הגדול אף מצוי בחובות. כ-70 אחוזים מהמשפחות בתוכנית דיווחו על קיום חוב, וסביר להניח שזהו אף דיווח חסר. נראה אפוא כי סל המענים משמש להם מקור חשוב לסיפוק צורכיהם החומריים הבסיסיים.

 

ערבים ובדואים דיווחו על שימוש בכספי הסיוע לרכישת ציוד בסיסי, חרדים – לעידוד תעסוקה

נראה שהסל משמש את המשפחות בכמה תחומים: צורכי הבית (חשמל, ריהוט ומוצרים לבית), תעסוקה (מימון הכשרות וייעוץ), תשלום חובות ועוד. תכנון השימוש בכסף נעשה בשיתוף המשפחה, והוא מספק מענה לחסכים חומריים ונפשיים כאחד.

באופן כללי בולט בדיווח נתח השימוש בסל לצורכי הבית: כ-42 אחוזים. בקרב משפחות ערביות, ואף ביתר שאת במשפחות חרדיות, שיעור ההוצאה המדווחת על תעסוקה גבוה באופן ניכר ביחס לקבוצות אחרות. בקרב משפחות ערביות, ובפרט בדואיות, בולטת ההוצאה המדווחת על צורכי הבית, ביגוד והנעלה, כלומר חלק גדול יותר מהסל מוקדש לצרכים בסיסיים, מה שמותיר להם סכום נמוך יותר לצרכים כמו בריאות ותשלום חובות. לעומת זאת, בקרב יהודים בולט יותר השימוש בסל לצורכי בריאות, וכן לתשלום חובות.

לדברי החוקרים, עצם קיומם של הבדלים אלו מצביע על הצורך בשמירה על הגמישות של סל המענים, כך שיוכל להוות מענה אמיתי לצרכים השונים של המשפחות המשתתפות בתוכנית.
התפלגות השימוש בכספי הסיוע

אף שסל המענים הגמיש הוא מרכיב מרכזי בתוכנית "נושמים לרווחה", מרבית המשפחות המשתתפות אינן מנצלות את מלוא סכום הסיוע. גובה השימוש בסל בשנה הראשונה לתוכנית הדו-שנתית עמד בממוצע על כ-4,200 שקלים בלבד, מעט יותר ממחצית הסכום המוקצה. עם זאת, נראה כי עם התקדמות התוכנית חלה עלייה במימוש סל המענים: המשתתפים שהצטרפו לתוכנית ב-2017 השתמשו בסכום גבוה יותר. חוקרי מרכז טאוב מציינים כי כ-42 משפחות בלבד (פחות מאחוז מהמשתתפים) עזבו את התוכנית בתוך 6 חודשים או פחות לאחר שניצלו חלק מסכום הסיוע, כלומר על פי רוב המוטיבציה להשתתף בתוכנית איננה הסיוע החומרי בלבד.

"המחקר מלמד על מגבלות מערכת הביטחון הסוציאלי בישראל בנוגע להתמודדות עם עוני", אומר פרופ' ג'וני גל. "קצבת הבטחת ההכנסה ורשת הביטחון הסוציאלי לאנשים בגיל העבודה החיים בעוני רחוקה מלספק מענה הולם. לצד זאת ניכר שינוי בתפיסה ומעבר לעבודה סוציאלית מודעת-עוני".

החוקרים מצביעים על הצורך לבחון את התמודדות מערכת הרווחה עם צורכי המשפחות החיות בעוני על בסיס נתוני השימוש בסיוע העולים מהמחקר, בפרט בקרב קבוצות אוכלוסייה שנראה שינוטות לממש את הסיוע פחות מאחרות. עוד הם מציינים כי בעוד הקצבאות מכוונות לסיפוק צורכי חיים רגילים, יש צורך בתוספת מענה למצבי חירום או לצרכים מיוחדים. על בסיס הנתונים מהמחקר הם מדגישים גם את החשיבות של קלות השימוש בסלי הסיוע ואת היכולת להשתמש בהם בגמישות על פי צורכי המשפחות.

מרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל הוא מוסד מחקר עצמאי ובלתי מפלגתי העוסק בנושאי כלכלה וחברה. המרכז מספק לקובעי המדיניות ולציבור מחקרים ונתונים בכמה מהסוגיות החשובות ביותר שישראל מתמודדת עימן בתחומי חינוך, בריאות, רווחה, שוק העבודה והמדיניות הכלכלית, כדי להשפיע על תהליכי קבלת ההחלטות בישראל ולשפר את רווחת כל תושבי המדינה. 

לפרטים נוספים ולתיאום ריאיון נא לפנות לענת סלע-קורן, מנהלת שיווק, תקשורת וקשרי ממשל במרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל: 050-6909749