הודעה לעיתונות: דוח מצב המדינה 2020

באמברגו עד 30.12 (יום רביעי) בשעה 6:00

לפרקי הספר לחצו פה

לפני משבר הקורונה כלכלת ישראל הייתה חזקה, אולם המגפה, הסגרים, צמצום הפעילות הכלכלית וסגירת מוסדות החינוך הטילו עול כבד שפגע בכל תחומי החיים מעבר למערכת הבריאות: הגירעון שהולך ותופח, מספר העובדים שהוצאו לחל"ת או פוטרו ודורשים קצבת אבטלה, הגידול בפניות ללשכות הרווחה לסיוע, מערכת החינוך שנאלצה לעבור שינוי מהותי והילדים שנפגעו מסגירת המסגרות. ההתמודדות עם המשבר זימנה אפוא לממשלה אתגרים לא פשוטים, אך יש לה הזדמנות למנף אותם לביצוע שינויים ושיפורים מהותיים כמו שינוי אופי הלמידה והמבחנים במערכת החינוך והרחבת האפשרות לעבוד מהבית. "דוח מצב המדינה 2020" מסדרת הרברט מ' סינגר מציג נתונים חדשים וניתוח מעמיק של הנעשה בתחומי הכלכלה, שוק העבודה, הרווחה, הבריאות והחינוך במהלך השנה החולפת.

עורך הדוח הוא פרופ' אבי וייס, נשיא מרכז טאוב ופרופסור לכלכלה באוניברסיטת בר-אילן.

השפעת הקורונה על הכלכלה בישראל

פרופ' בנימין בנטל, ד"ר לביב שאמי

משבר הקורונה שינה מן היסוד את המגמות במשק הישראלי. חוקרי מרכז טאוב בדקו את ההשפעות המיידיות של המשבר על נתוני הצמיחה הכלכלית, האבטלה, הגירעון והחוב הציבורי בישראל.

בשלושת הרבעונים הראשונים של שנת 2020 ירד התוצר ב-3% בהשוואה לשלושת הרבעונים המקבילים בשנה שעברה. על פי תחזית בנק ישראל תסתכם הפגיעה בתוצר בשנת 2020 ב-4.5%–5%. לפי קצב גידול אוכלוסייה של 1.9% לשנה המשמעות היא ירידת התוצר לנפש בשיעור של עד 6.9%, שתחזיר את ישראל כשש שנים לאחור. על פי התרחיש האופטימי של בנק ישראל, בשנת 2021 צפוי התוצר לצמוח ב-6.5% – שיעור צמיחה שיעמיד את התוצר גם בסוף שנת 2021 ברמה הנמוכה בכ-5% מזו שהייתה צפויה ללא המשבר, ותחזיר את התוצר לנפש לרמתו בשנת 2017.

ירידת התוצר קשורה לירידה בצריכה שהתרחשה, כצפוי, בעיקר בזמן הסגרים. מגבלות התנועה השפיעו על הרגלי הצריכה של הציבור, וחלק ניכר ממנו עבר לרכישה מרחוק באמצעות כרטיסי אשראי. בדיקה של סך ההוצאה היומית הממוצעת בכרטיסי אשראי מצביעה על ירידה בפעילות במשק בהיקף של 21% עם ההכרזה על הגבלת הפעילות במרץ, וחזרה לפעילות עד קרוב לרמה שלפני המשבר ואף יותר עם הסרת המגבלות של הגל הראשון. בגל השני בספטמבר הייתה הירידה מתונה יותר – כ-10%. בבדיקה לפי ענפים, מגבלות התנועה בסגר הראשון הורידו את פעילות תחנות הדלק בכ-49% ובסגר השני, שהיה פחות הדוק, ב-21%, ועם ביטול ההגבלות חזרה הפעילות כמעט במלואה. בענף המסעדנות הפגיעה הייתה קשה יותר – בסגר הראשון הפעילות ירדה לשליש מרמתה הרגילה, ובסגר השני הייתה ירידה של 34%. בענפי המלונות ופעילות הפנאי ירדה הפעילות בסגר הראשון לרבע מהרמה הרגילה, אך לאחר הסגר חלה בענפים אלו התאוששות דרמטית והפעילות בענף המלונות חזרה לרמתה לפני המשבר ואף עלתה עליה, כנראה כתחליף לנסיעות לחו"ל. הסגר השני הוריד את הפעילות בענף המלונות לכשליש, ואת פעילות הפנאי למחצית מרמתה טרום הסגר. ברשתות המזון בסגר הראשון גדל סך הרכישות בכרטיסי אשראי ביותר משליש.

עם הטלת הסגר הראשון במרץ הוצאו קרוב למיליון ישראלים לחל"ת. בחודש מרץ זינק שיעור מקבלי דמי האבטלה פי עשרה לעומת פברואר, ובאפריל הוא טיפס לשיא של 22% מכוח העבודה (כ-900 אלף איש). היציאה מהסגר הורידה במחצית את שיעור מקבלי דמי האבטלה, אך בסגר השני הוא עלה שוב ו-240 אלף עובדים נוספים חזרו לקבל דמי אבטלה.

המשבר גרם לירידה ניכרת בתקבולי המיסים ולעלייה בגירעון. בשנת 2019 הגיע הגירעון בתקציב הממשלה ל-3.7% מהתוצר – גבוה באופן משמעותי מהיעד לאותה שנה (2.9%). בסוף הרבעון השלישי של 2020 כבר הגיע הגירעון המצטבר ל-12% מהתוצר המצטבר של השנה – קרוב למדי לתחזית של בנק ישראל, שצופה כי הגירעון השנה יגיע ל-13%. העלייה בגירעון נובעת כמעט באופן בלעדי מהעלייה בהוצאות האזרחיות בעקבות משבר הקורונה, בעוד ההוצאות הביטחוניות נשארו דומות מאוד לאלה של השנה שעברה.

מכל מקום, כדי להתמודד עם המשבר תצטרך הממשלה להגדיל את החוב הלאומי. לעומת הגירעון שהיה גבוה גם טרם המשבר, החוב הלאומי של ישראל היה נמוך, עם יחס חוב–תוצר של כ-60%. אולם העלייה בגירעון והירידה בתוצר, המובילות לעלייה ביחס החוב–תוצר, יביאו אותו ב-2021 על פי התחזית האופטימית של בנק ישראל ל-76%, ועל פי התחזית הפסימית אף ל-83%. "משמעות הדבר היא שאחרי המשבר תצטרך הממשלה להפחית את גירעונותיה במהירות ולעודד צמיחה כדי שיחס החוב–תוצר יחזור לרמתו לפני המשבר", אמר פרופ' בנימין בנטל, ראש תוכנית מדיניות הכלכלה במרכז טאוב, והוסיף: "כיום מצב החוב הלאומי שלנו טוב בהרבה מזה של מדינות מפותחות רבות אחרות וסביבת הריבית נוחה מאוד. בשלב זה זוכה המשק הישראלי לאמון רב בשוק ההון העולמי, כפי שניכר בפרמיה המשתלמת על החוב של ממשלת ישראל ובדירוג האשראי הגבוה שלה בשוקי ההון הבין-לאומיים. עם זאת, יש לזכור שהתנהלות לא תקינה והשקעה לא נכונה של הכספים עלולות לשנות את המצב הזה במהירות".

ההיקף הכולל של התוכנית הכלכלית של הממשלה להתמודדות עם המשבר לשנת 2020 עמד בסוף נובמבר על כ-139 מיליארד ש"ח, כ-10% מהתוצר של שנת 2019. לפי נתונים של החשב הכללי במשרד האוצר, עבור הוצאות משרד הבריאות והיערכות משרדי הממשלה בשיתוף עם משרד הבריאות הוקצו כ-16 מיליארד ש"ח, מתוכם נוצלו עד סוף נובמבר, ובהתאם לפרק הזמן שחלף מאז כוננה התוכנית, כ-93%. הרחבת רשת הביטחון הסוציאלי תוקצבה ב-52 מיליארד ש"ח, מתוכם נוצלו רק 77%, בשל ניצול נמוך של התקציב המיועד לתוכניות הכשרה מקצועית ולמימון משיכה מוקדמת של פיקדון חיילים משוחררים, ואי ניצול התקציבים המיועדים לחלוקת תווי מזון לאוכלוסיות מוחלשות ומענקים לחיילים משוחררים. עבור המשכיות עסקית שכוללת סיוע לעסקים הוקצו כ-66 מיליארד ש"ח, ובפועל עד סוף נובמבר נוצלו 67% בלבד. בסעיף זה בולטים במיוחד תת-הביצוע בסעיפי הסיוע לעסקים כגון סיוע לענפי משק במשבר, והעובדה שהתקציב לשימור עובדים לא נוצל כלל. עבור תוכנית האצה ופיתוח המשק הוקצו 4.6 מיליארד ש"ח, מתוכם נוצלו עד סוף נובמבר 40% בלבד. סעיף זה נועד למטרות ארוכות טווח ויש לקוות שהתקציב שהוקצה לו ימומש בהמשך. "שיעור הביצוע הכולל של התוכנית הכלכלית לשנת 2020 לחודשים מרץ עד נובמבר עומד על 73% ואינו תואם את לוח השנה. תת-הביצוע בתוכניות מסוימות עלול לפגוע בפוטנציאל ההתאוששות של המשק. בסעיף המענה הבריאותי והאזרחי, שבו הביצוע מתיישב עם לוח השנה, היו חריגות בהוצאות שהתמקדו במענה לצרכים מיוחדים של המערכת הרפואית בתחילת המגפה, אשר חלקן עלולות להתברר לאחר מעשה כלא יעילות", מסביר ד"ר לביב שאמי.
מאקרו 18מאקרו 19

גם בנק ישראל הוביל סדרת צעדים להרגעת המשק ולהקלת המצוקה בשוקי הכספים בישראל. בין השאר הקצה הבנק 15 מיליארד דולר לעסקאות הֶחלף להקלה על נזילות הבנקים במט"ח ו-50 מיליארד ש"ח לרכישת איגרות חוב ממשלתיות כדי לייצב את השוק ולהוריד את הריבית ארוכת הטווח. בתחילת אפריל הוריד הבנק את שער הריבית ב-15 נקודות בסיס לרמה של 0.1%, והנהיג תוכנית הלוואות בהיקף של 5 מיליארד ש"ח לבנקים המסחריים שייעודה מתן הלוואות לעסקים זעירים. כמו כן פעל הבנק בחזית הרגולטורית והקל את דרישות ההון של הבנקים כדי לפנות מקורות אשראי נוספים לכלל ענפי המשק.

בהשוואה בין-לאומית, היקף תוכניות התמיכה של ישראל שעיקרן תמריץ פיסקלי ישיר דומה למדי לזה של מדינות אחרות ב-OECD ואף גבוה בהשוואה לכמה מהן. לעומת זאת, היקפן של תוכניות הדוחות תשלומי מיסים, ובייחוד אלה הכרוכות במתן ערבויות למגזר העסקי, נמוך משמעותית בישראל בהשוואה למדינות אחרות. עובדה זו מחלישה את יכולת העמידה של המגזר העסקי ועלולה להקשות על ההתאוששות מהמשבר.

שוק העבודה בישראל 2020 על רקע משבר הקורונה

נעם זונטג, פרופ' גיל אפשטיין, פרופ' אבי וייס

שוק העבודה הישראלי ספג טלטלה עזה בעקבות מגפת הקורונה וצעדי הריחוק החברתי שננקטו במסגרת ההתמודדות עימה. בחודש אפריל, בשיאו של הגל הראשון, כ-31% מהעובדים נעדרו באופן זמני מהעבודה מסיבות הקשורות למשבר (הוצאו לחל"ת, יצאו לחופשה בגלל המשבר או לא עבדו באופן זמני בגלל המשבר אך מסיבות שונות לא היו זכאים לדמי האבטלה שניתנו לעובדים בחל"ת), וזאת נוסף על כ-3% שהיו מובטלים טרם המשבר. עם ההקלות בהנחיות מאמצע מאי עד ספטמבר עובדים רבים שבו לעבודתם אך שיעור האבטלה עלה ל-4.5%, וענפים רבים נותרו מושבתים גם בתקופה זו. בגל השני שוב גדל אחוז העובדים שנעדרו באופן זמני מהעבודה, אך פחות מאשר בגל הראשון.

פגיעה נוספת בשוק העבודה הייתה צמצום ממוצע מספר שעות העבודה בתקופת הסגר הראשון, שנבע מסגירת מסגרות החינוך ומהירידה בפעילות הכלכלית ובמפגשים בין אנשים. ממוצע שעות העבודה בשבוע בחודש אפריל היה נמוך בכ-14% לעומת פברואר, וב-9% לעומת אפריל 2019. לעומת זאת בסגר השני, ובמיוחד באוקטובר, ממוצע שעות העבודה של אלה שעבדו היה גבוה בהשוואה ל-2019.

חוקרי מרכז טאוב מסבירים כי הפגיעה בתעסוקה לא הייתה אחידה והושפעה ממשתנים רבים. מבחינה מגדרית, בתחילת המשבר שיעור הנשים שתעסוקתן נפגעה היה גבוה משיעור הגברים (כ-38% מהנשים היו מובטלות או נעדרו באופן זמני מהעבודה לעומת כ-30% מהגברים) – אולי משום שרבים מהמועסקים במקצועות העזר של ההוראה שהוצאו לחל"ת הם נשים, או שנשים רבות נשארו בבית עם הילדים בזמן סגירת מוסדות החינוך. מחודש יוני המגמה התהפכה ושיעור המובטלים והנעדרים זמנית מהעבודה היה מעט גבוה יותר בקרב גברים, אולם עם הטלת הסגר השני בספטמבר עלתה שוב האבטלה בשיעור גבוה יותר בקרב נשים, ובאוקטובר הוא היה גבוה ב-3 נקודות אחוז מהשיעור בקרב גברים. בבדיקה לפי רמות השכלה, עיקר הנפגעים מהמשבר, בייחוד בתקופות הסגרים, היו בעלי השכלה נמוכה. בדיקה לפי קבוצות גיל מגלה שעיקר הנפגעים הם עובדים צעירים ועובדים מבוגרים אחרי גיל הפרישה, במהלך הסגרים וביניהם. ייתכן שהמבוגרים נפגעו מאוד בשל השתייכותם לקבוצת סיכון, ויש חשש שחלק ניכר מהם יישארו מחוץ לשוק העבודה לצמיתות, מה שעשוי לצמצם את כוח העבודה בישראל.

עוד מצאו במרכז טאוב כי המשבר התעסוקתי פגע בעוצמה רבה יותר בעובדי המגזר החרדי, בעיקר בגברים, ששיעור האבטלה וההיעדרות מהעבודה בקרבם מסיבות הקשורות למשבר הגיע באפריל ל-48% (לעומת 28% בקרב גברים יהודים לא-חרדים), והוסיף להיות גבוה גם בזמן ההקלות ובסגר השני. בקרב עובדים במגזר הערבי השיעורים היו גבוהים בתחילת המשבר אך הצטמצמו, ומאז יוני הם היו נמוכים מאלה של אוכלוסיית היהודים הלא-חרדים בחלק מהחודשים, הן בקרב גברים והן בקרב נשים.

בעוד שעובדים רבים נעדרו זמנית מעבודתם בתקופת הסגרים, קבוצה קטנה יותר של עובדים נותרה מחוסרת עבודה גם בזמן ההקלות. עיקר הפגיעה ביוני 2020 הייתה במגזר העסקי, שבו אחוז הבלתי מועסקים מכלל האנשים שהיו מועסקים שנה קודם לכן (יוני 2019) הגיע ל-14% (לעומת 5% בלתי מועסקים ביוני 2019 מתוך המועסקים ביוני 2018). עלייה חדה נצפתה גם בקרב העצמאים שאינם עובדים עוד, ששיעורם הגיע ל-11% מכלל העצמאים שעבדו בשנה הקודמת (לעומת 2% שנה לפני כן). עלייה זו הייתה משמעותית גם בקרב העובדים במשרה מלאה וגם בקרב העובדים במשרה חלקית.

פרדוקס השכר בקורונה – עלייה חריגה בשכר בשיא המשבר

בין פברואר 2019 לפברואר 2020 עלה שכר העובדים השכירים במשק בכ-3%. עם הסגר הראשון חלה ירידה בשכר הריאלי הממוצע, אך באפריל חלה בו עלייה חריגה. הסיבה לכך היא שחישוב השכר הממוצע מתבסס על שכרם של מועסקים שעבדו בפועל ועל כן הוא מושפע גם משינויים בתמהיל העובדים המועסקים; בהתאם לכך, העובדה שרבים מהעובדים ששהו בחל"ת באפריל השתכרו שכר נמוך יחסית, השפיעה על השכר הממוצע של המועסקים שעבדו בפועל בחודש זה. אחרי אפריל השכר הריאלי היה שוב במגמת ירידה, אולם גם בחודש אוגוסט השכר הריאלי היה עדיין גבוה בהשוואה לחודשים שקדמו למשבר, בייחוד במגזר העסקי. לעלייה החריגה בשכר יש השלכות תקציביות רחבות, בין השאר משום ששכר המינימום ושכרם של עובדים בכירים מסוימים צמודים לשכר הממוצע. כדי להתמודד עם השלכות העלייה המלאכותית בשכר הממוצע המליץ משרד האוצר להקפיא זמנית את עדכוני השכר.
שוק העבודה 9

למשבר צפויות להיות השלכות נוספות על שוק העבודה, ואחת המרכזיות שבהן היא אימוץ פרקטיקת העבודה מרחוק. סקר מצב העסקים שערכה הלמ"ס הראה ש-16.5% מהמעסיקים שאפשרו לעובדיהם לעבוד מרחוק היו מעוניינים להגדיל את שיעור ההעסקה מהבית. לפי חוקרי מרכז טאוב, הדבר מפחית את חשיבות הקִרבה הגיאוגרפית בין מקום העבודה והבית ומנגיש תעסוקה איכותית לפריפריה ולבעלי מוגבלויות. העבודה מהבית גם מצמצמת את עומסי התנועה ומאפשרת גמישות בשעות העבודה – וזו בתורה מאפשרת איזון טוב יותר בין עבודה ומשפחה. במקביל נצפתה השפעה שלילית לעבודה מהבית – ירידה בפרודוקטיביות של העובדים בחלק מסוגי העסקים.

מעסיקים וענפים שונים התמודדו עם המשבר במגוון דרכים – באמצעות עבודה מהבית, התאמות שכר, והיו גם מי שניצלו את המשבר להתייעלות שאינה קשורה בו במישרין. בעסקים קטנים (5–10 עובדים) פוטרו מעל חמישית מהעובדים, בענף המזון והמשקאות פוטרו כרבע מהעובדים, ובענפים שיכולים להתבסס יותר על עבודה מרחוק כמו היי-טק ופיננסים פוטרו או נעדרו זמנית מהעבודה אחוזים נמוכים יותר. על אף הפערים בין הענפים, שיעור המפוטרים הגבוה בא לידי ביטוי בכלל המשק, ככל הנראה בשל הירידה בביקושים, חוסר הוודאות והקושי לגייס הון. הסגר השני פגע בתעסוקה פחות מהסגר הראשון.

בין פברואר למרץ 2020 חלה ירידה ניכרת בשיעור המשרות הפנויות במשק, מ-2.2% ל-1%, אך היא לא לוותה בעלייה מיידית בשיעור האבטלה. העלייה בשיעור האבטלה החלה במרץ ונמשכה עד אוגוסט, במקביל לעלייה בשיעור המשרות הפנויות. ייתכן שהדבר מצביע על התאמה נמוכה בין עובדים למקומות העבודה, כלומר על פער בין כישוריהם של העובדים המחפשים עבודה לבין המשרות הפנויות. פער זה עשוי לנבוע בין השאר מהפער בין הכישורים של עובדים שנפלטו מעבודתם בענפים שנפגעו קשה מהמשבר לבין הכישורים הדרושים בענפים שנפגעו ממנו פחות ומחפשים עובדים.

"המדיניות לטיפול במשבר התעסוקה צריכה להיות דיפרנציאלית, על בסיס הצרכים של כל קבוצה מהקבוצות שנפגעו", אמר פרופ' אבי וייס, נשיא מרכז טאוב. "עם זאת, המשבר מביא עימו גם הזדמנויות, למשל עובדים בשכר נמוך שפוטרו יכולים לשפר את רמת ההכשרה והשכר שלהם – אנחנו כבר עדים לגידול של 20% במספר הנרשמים למוסדות להשכלה גבוהה בשנה הנוכחית – והממשלה יכולה לנצל את תקופת המשבר להכשרות מקצועיות שיגדילו את שיעורי התעסוקה ואיכותה. בנוסף, הרחבת השימוש בטכנולוגיה, בדגש על טכנולוגיה המאפשרת עבודה מרחוק, מקילה על הנגישות של עובדים לתעסוקה איכותית".

מערכת הרווחה מתמודדת עם הקורונה

פרופ' ג'וני גל, שביט מדהלה

משבר הקורונה הביא להתרחבות העוני ואי השוויון שהיו גבוהים גם קודם לכן. כדי להתמודד עם המצוקות שיצר המשבר, תקציב ההוצאה על ביטחון סוציאלי ועל רווחה גדל בשנת 2020 ב-47% לכ-183 מיליארד ש"ח, והוקדש ברובו לביטוח אבטלה, לסיוע לעצמאים, לסיוע לנכים ולהרחבת מענק העבודה.

המשאבים שנוספו השנה הופנו להבטחת רשת ביטחון לאזרחים בהווה, ורק חלק קטן מהם הופנה לצעדים שנועדו לסייע לאזרחים לפתח את כישוריהם והונם החברתי כגון הרחבת מערך ההכשרות המקצועיות. התקציב שיועד לצעדים אחרונים אלו כמעט לא נוצל למרות ההבטחות – מתוך כ-4.7 מיליארד ש"ח שהובטחו נוצלו רק 1.5 מיליארד.

עיקר האחריות להספקת רשת ביטחון לאזרחים הוטלה על המוסד לביטוח לאומי, שהתמודד עם עומס כבד של תביעות לדמי אבטלה. תוכנית ביטוח האבטלה של ישראל, שלא הייתה נגישה ונדיבה, הותאמה למציאות החדשה באמצעות צעדים שננקטו כמו הארכת תקופת הזכאות עד סוף יוני 2021 (במקום 50–175 יום), קיצור תקופת האכשרה לשישה חודשים (במקום 12), ואישור כפל קצבאות. בחודש נובמבר אושר גם מענק של 2,000 ש"ח למקבלי דמי אבטלה ומענק למובטלים שחזרו לשוק העבודה בשכר נמוך משכרם לפני המשבר. מספר מקבלי דמי האבטלה גדל פי 13 – מכ-70 אלף איש לפני המשבר לכ-900 אלף באפריל 2020. בהתאם לכך, העלות הכוללת של דמי האבטלה במחצית הראשונה של שנת 2020 עלתה עד לכ-9 מיליארד ש"ח, והתשלום בחודש מאי לבדו עלה על ההוצאה בכל שנת 2019. בניגוד לקפיצה הדרמטית במספר מקבלי דמי האבטלה, מספרם של מקבלי קצבת הבטחת ההכנסה לא גדל באופן משמעותי בעקבות המשבר. מספר מקבלי קצבה זו עלה בתחילת 2020 בכ-17% בלבד, מכ-72 אלף לכ-84 אלף. נוסף על אלה, בשנת 2020 העניק הביטוח הלאומי למקבלי קצבאות הנכות מענק בשווי התוספת שסוכם עליה במסגרת ההסכם עם ארגוני הנכים.
רווחה 4

"מי שנפגעו במיוחד מהמשבר הם אוכלוסיית הצעירים – בשל מעמדם הרעוע בשוק העבודה ונטייתם לעבוד בענפים שנפגעו באורח קשה", אמרה החוקרת שביט מדהלה. בחודש אפריל נרשמו כדורשי עבודה כחצי מיליון צעירים עד גיל 34 מתוך כ-1.15 מיליון דורשים סך הכול (כלומר 44%, בעוד שחלקם בכוח העבודה עומד על כ-38%). רבים מהם זכו לקצבה הודות לשינויים בהגדרת הזכאות בעקבות המשבר. מלבד פגיעה בתעסוקה של צעירים, רבים מהצעירים שהמשיכו לעבוד חוו פגיעה בשכר.

כדי להתמודד עם הפגיעה החמורה בעצמאים, בפרילנסרים ובבעלי עסקים קטנים שאינם מכוסים על ידי התוכנית לביטוח אבטלה הקצה משרד האוצר כ-12.7 מיליארד ש"ח לרשת ביטחון עבורם, ועד אוקטובר מומשו וחולקו כ-74% מהסכום. המשרד גם הגדיל ב-62% את מענק העבודה לבעלי שכר נמוך בחודשים אפריל עד דצמבר, בעלות של 320 מיליון ש"ח.

משרד הרווחה, שאמון על הטיפול באוכלוסיות שנפגעו במשבר ועל הכנת המובטלים החדשים להצטרפות לשוק העבודה והתאמת כישוריהם אליו, ריכז את עיקר המאמץ בחודשי המשבר הראשונים בסיוע ראשוני לנפגעים ולהתאמת המערכות למציאות החדשה. במקביל לעלייה במספר המובטלים חלה עלייה במספר הפניות ובמספר הפונים החדשים שאינם מוכרים לרווחה, ככל הנראה עקב קשיים כלכליים שמקורם בהיעדר תעסוקה. בחינת מספר התיקים הפעילים במערכת הרווחה מצביע על גידול של כ-9% במספר תיקי האלימות – מסך של כ-15 אלף תיקים בסוף 2019 לכ-16.5 אלף תיקים באוקטובר השנה. עליות נוספות במספר התיקים הפעילים חלו בתחומים הקשורים לעבודה והכנסה ובתחומים הקשורים לסיבות רפואיות ולבעיות של יחסים בין הורים לילדים, בני נוער ובדידות. לעומת אלו, התחום המרכזי והיחיד שבו חלה ירידה משמעותית במספר התיקים הפעילים הוא זקנה, מכ-134 אלף תיקים לכ-126 אלף. ירידה זו מעידה ככל הנראה על הקושי של האוכלוסייה המבוגרת שזקוקה לעזרה אך אינה יכולה לצאת מהבית בשל מגפת הקורונה.

עיקר הנטל הוטל על כתפיהם של העובדים הסוציאליים, שלאחר השביתה בחודש יולי השיגו הסכם שהבטיח להם מענק קורונה בסך של 9,000–11,000 ש"ח לכל עובד, תוספות שכר בהיקף כולל של 200 מיליון ש"ח בקיץ 2021 וגיבוש הסכם חדש על שכרם. על מנת לסייע לעמותות הקימה הממשלה קרן סיוע בהיקף של 5.2 מיליארד ש"ח שהעניקה מענק של 400 אלף ש"ח לעמותות הזקוקות לסיוע ושעמדו בקריטריונים מסוימים. סיוע נוסף בהיקף כולל של 53 מיליוני שקלים יועבר לעמותות העוסקות ברווחה ובאוכלוסיות מוחלשות.

ההערכות מראות כי מערכי הסיוע של הממשלה עד מאי 2020 סייעו בצמצום כמחצית מהעלייה בתחולת העוני ואי השוויון, שהייתה משמעותית, ועם זאת, תחולת העוני תגדל בכ-8%–14% ואי השוויון יגדל בכ-1.5%–4%. עיקר הנפגעים מהמשבר הם המשפחות העובדות (שהעומדים בראשן איבדו את מקום עבודתם או ששכרם נפגע), המשפחות החד-הוריות ומשפחות צעירות. סקר של הלמ"ס מצא כי החמרה של המצב הכלכלי חלה בעיקר בקרב האוכלוסייה בגילי העבודה ובקרב כ-50% מהמגזר הערבי. 21% ממשתתפי הסקר העידו שצמצמו את כמות האוכל או מספר הארוחות מסיבה כלכלית בעקבות המשבר.

"המשבר חייב את מערכות המדינה להשקיע משאבים כספיים ניכרים, ואכן היינו עדים לגידול דרמטי בהוצאה החברתית. קשה לדעת כיצד ישפיע המשבר על רווחתם של האזרחים לאורך זמן, אך אין ספק שהדבר תלוי במידה רבה בנכונותה של הממשלה להותיר על כנן את תוכניות הסיוע, שנועדו להקל את מצוקתם של מחוסרי העבודה ולסייע בשילובם בשוק העבודה במשרות ראויות", אמר פרופ' ג'וני גל, ראש תוכנית מדיניות הרווחה במרכז טאוב.

המאבק בנגיף הקורונה בראי מערכת הבריאות

פרופ' דב צ'רניחובסקי, פרופ' בנימין בנטל, רחל ארזי, אלון סלע

אוכלוסיית ישראל צעירה יחסית והדבר העניק לה יתרון בהתמודדות עם נגיף הקורונה, אולם מערכת הבריאות הגיעה אל המשבר עם מחסור במשאבים וחלוקת אחריות שאינה ברורה בין משרד הבריאות לבין גופים אחרים במדינה האמונים על טיפול במשברים כמו הקורונה. גם אם התוספות במיטות ובכוח אדם שהוקצו להתמודדות עם המשבר יישארו קבועות כשנשוב לשגרה, השפעתן תהיה מזערית לנוכח אי הגידול במקורות בעבר, גידול האוכלוסייה המהיר בישראל והזדקנותה המהירה, ומצבה של מערכת הבריאות, במיוחד הציבורית, מבחינת התקנים, המיטות והזנחת הרפואה בקהילה.

ישראל נמצאת במקום טוב יחסית בקרב המדינות המפותחות במונחי תמותה למיליון נפש מהנגיף, בזכות מספר יתרונות: אוכלוסייתה צעירה ובריאה יחסית, ושיעור המבוגרים בני 65 ומעלה עומד בה על 10% בלבד, כמחצית השיעור במדינות מפותחות אחרות. נוסף על כך, תושבי ישראל נהנים מביטוח בריאות אוניברסלי, יש "כניסה ראשית" אחת למדינה כך שקל לסגור אותה, יש לה מוכנות גבוהה למצבי חירום ביטחוניים כך שקל לגייס משאבים וטכנולוגיות, והיא מאופיינת בסולידריות חברתית גבוהה. אולם בין הסגרים השתנתה תגובת הציבור להגבלות והייתה עלייה באי הציות להוראות.

ביטוח הבריאות הממלכתי כרוך בהעברה בין-דורית של משאבים. עיקר הנהנים מכך הם צעירים עד גיל 21 ומבוגרים מעל גיל 57, ואילו האוכלוסייה שבתווך – בני 21–57, המהווים את כוח העבודה העיקרי במדינה – גם מסבסדת את שתי הקבוצות האלה. מבחינת הקורונה, כ-85% מהעלות הכוללת של הטיפול במגפה נוצלו לטובת מבוגרים בני 60 ומעלה, כפול מעלות הטיפול בהם בימי שגרה. האוכלוסייה העיקרית בשוק העבודה, כמו גם צעירים שאינם בשוק העבודה, כמעט ואינם "נהנים" ממניעת המחלה הנובעת מסגרים וממגבלות אחרות, אך היא המקריבה העיקרית מבחינה כלכלית, גם היום וגם בעתיד. הכנסות השכירים והעצמאים מהוות כ-60% מהתוצר הלאומי. תוספת ההשקעה במערכת הבריאות כתוצאה מהמגפה עד כה (17 מיליארד ש"ח) עומדת על כ-1.2% מהתוצר של 2019. עלות נוספת זו, השקולה למס של כ-2% על הכנסותיהם של המועסקים, מושתת על האוכלוסייה העובדת למימון הטיפול הישיר במגפה. מצב זה יוצר סטייה מהמבנה של עלות–תועלת המבוסס על גיל בחוק ביטוח בריאות ממלכתי הקיים, ועלול ליצור מתחים חברתיים בין-דוריים ולהעמיד במבחן את הסולידריות הבין-דורית בישראל ואת רצון הציבור לציית להוראות ולסגרים.

אשר לשמירה על החיים, בין הסגרים (בין יולי לספטמבר) עלה מספר המתים מ-320 ל-1,552. בהנחה שהמשך הסגר היה מביא ל-320 מתים נוספים, הרי שהסרתו שקולה לשווה ערך של 9,270 שנות חיים בשווי כ-3.1 מיליארד ש"ח (לפי שווי כלכלי מקובל של 340,000 ש"ח לשנת חיים כפי שמשתקף בהחלטות ועדת סל הבריאות). אלא שהגידול בתוצר ברבעון השלישי ביחס לרבעון השני השנה היה גדול בהרבה מערך שנות החיים שאבדו עקב פתיחת המשק: תמורת כל שנת חיים שאבדה "הרוויח" המשק 2.9 מיליון ש"ח – סכום הגבוה פי שמונה מערך שנת החיים הנגזר משיקולי ועדת הסל. במאבק בנגיף, בזמן סגירה חלקית, המשק משלם אפוא סכום גבוה משמעותית מאשר הוא משלם בימים כתיקונם באמצעות מערכת הבריאות.

חוקרי מרכז טאוב בדקו את מודל ההיערכות של מערכת הבריאות למצבי משבר לאומיים ואת מימושו בשטח בזמן המגפה. "חוק ביטוח הבריאות הממלכתי (1994) אינו מתייחס במפורש למתן שירותי רפואה בקהילה ובעיתות חירום. התייחסות כזאת קיימת בפקודת בריאות העם (1940), על התיקונים שבה. יש אי הלימה בין החקיקות וקשה לקבוע על מי חלה האחריות ובאיזה היקף", מסביר פרופ' דב צ'רניחובסקי. "במהלך המשבר לא הוגדרו תחומי האחריות והממשקים בין משרד הבריאות למשרדי ממשלה וגופים אחרים. כך למשל, לפי החוק, קופות החולים מהוות מוקד לטיפול ראשוני. לעומת זאת, משהוכרזה פנדמיה, לפי התיקונים בפקודה האחריות עוברת למשרד הביטחון, והוא עובד מול מועצות מקומיות בלי שום אזכור לקופות החולים. בפועל, עקב ריכוזיות יתר של משרד הבריאות, קופות החולים הודרו למעשה מהתהליך לפחות בחלקו, אף שיש להן תשתית מעבדות רחבה שאפשר להיעזר בה ואף שכיום 96% מחולי הקורונה מטופלים בקהילה". אשר לביצוע בפועל, לפי החקיקה וההוראות הקיימות, האחריות לטיפול במצב מוטלת על רשות החירום הלאומית (רח"ל) במשרד הביטחון. אלא שלמעשה האירוע נוהל על ידי המועצה לביטחון לאומי (מל"ל) – בפיקוח משרד ראש הממשלה ו"פרויקטור" שאינם מוזכרים כלל בחקיקה ובהוראות בהקשר זה.

מבחינת ההוצאה הלאומית על בריאות, היא הייתה נמוכה גם ערב המשבר, ובשנת 2019 עמדה על כ-7.5% מהתמ"ג, נמוך מהממוצע ב-OECD (8.8%). רק כ-65% מההוצאה על בריאות היא במימון ציבורי (לעומת כ-74% בממוצע ב-OECD), והשאר פרטי. מאז 2010, ההוצאה על בריאות במונחים ריאליים עלתה בכ-1.5% בלבד, דבר המתבטא במחסור במקורות מימון ריאליים ובמערכת שירותי רפואה ציבורית מוחלשת. ב-2018 עמד מספר המיטות לאשפוז כללי על 2.2 מיטות לאלף נפש (לעומת 3.6 בממוצע ב-OECD), השקול ל-2.5 מיטות ל-1,000 נפש לאחר תִקנון לגילה הצעיר של האוכלוסייה. מספר נמוך זה של מיטות מביא לתפוסה ממוצעת גבוהה ביותר של מיטות אשפוז – 93% (לעומת 75% בממוצע ב-OECD). כל אלה, לרבות חולשת הרפואה בקהילה, תרמו במידה רבה לספקות שהתעוררו עם המשבר באשר ליכולתה של מערכת האשפוז לעמוד במשימה.

עם פרוץ מגפת הקורונה הוקצו למערכת הבריאות כ-17 מיליארד ש"ח נוספים לפי נתונים של משרד הבריאות, אך רק 4 מהם הושקעו ישירות במערכת והשאר יועד להשקעה במכונות הנשמה, בתרופות ובציוד מיגון אישי. כ-2.7 מיליארד ש"ח מהסכום הושקעו בכוח אדם, בתשתיות ובטכנולוגיה – תוספת של כ-3,200 מיטות (16% תוספת), מתוכן כ-1,000 מיטות תקניות והשאר זמניות (בחניונים ובמרחבים מוגנים אחרים). גם אם 1,000 המיטות התקניות שנוספו כצעד חירום יישארו באופן קבוע, הרי נוכח גידול האוכלוסייה בישראל העומד על כ-1.9% בשנה, התוספת לא תהיה משמעותית ותעלה את מספר המיטות ל-1,000 נפש בשיעור מזערי בלבד – מ-2.2 ל-2.23. המערכת תוגברה גם בכ-500 תקנים חדשים של רופאים (תוספת של 1.7%), שאם יישארו באופן קבוע יעלה מספר הרופאים ל-1,000 נפש גם הוא בשיעור נמוך ביותר – מ-3.22 ב-2018 ל-3.28. כלומר, למרות לחצי המערכת, ובהנחה שהתוספות שהוקצו להתמודדות עם המשבר לא יבוטלו כשנשוב לשגרה, השקעות אלה לא יהיו מספיקות מעתה ואילך בהתחשב בקצב גידול האוכלוסייה בישראל והזדקנותה והן לא ישפיעו על הפער בין ישראל ובין מדינות מפותחות אחרות. כך או כך, עיקר המשאבים הושקעו בבתי החולים ובמרכזי אבחון, ולא הופנו משאבים משמעותיים לקהילה.

רופאים בישראל: מגמות במאפייניהם ובהכשרתם

פרופ' אביעד טור-סיני, נעם זונטג, פרופ' אורנה בלונדהיים, פרופ' אלכס וינרב, פרופ' דב צ'רניחובסקי

סך ההיצע התקופתי של רופאים נקבע על ידי מספר המורשים לעסוק ברפואה והשתתפותם בכוח העבודה. בשל העובדה שהכשרה של רופא מומחה עשויה להימשך 15 שנה ויותר, ובשל השפעות של הגירה וגיל פרישה, מספר הרופאים נתון לשינויים איטיים יחסית. חוקרי מרכז טאוב בדקו את היצע העבודה הפוטנציאלי של רופאים בישראל (כל בעלי הרישיון לעסוק ברפואה שקיבלו שכר) בשני העשורים האחרונים על פי מאפייניהם הדמוגרפיים של הרופאים ועל פי מאפיינים נוספים.

בשנת 2018 הוסמכו כ-1,700 רופאים חדשים, פי שלושה מהמספר ב-2007, ומספר המומחים שהוסמכו עמד על כ-800 וצפוי לגדול בשנים הקרובות. מבחינת מגדר, שיעור הנשים מכלל מקבלי רישיונות רפואה חדשים עומד בעשור האחרון על 42%–45%. בהתחשב בגידול האוכלוסייה ובהזדקנותה, בשנים 2000–2016 חלה ירידה של 8% במספר הרופאים הפעילים לנפש מתוקננת לגיל, למרות עלייה של 31% במספר הרופאים באותה תקופה, ועלייה של 15% במספר המומחים הפעילים לנפש מתוקננת לגיל. כלומר, הירידה במספר הרופאים לנפש לוותה בעלייה איכותית במספר המומחים לנפש מתוקננת לגיל. ירידה זו במספר הרופאים לנפש חריגה במיוחד בהשוואה ל-OECD, אף שמספר הרופאים המוחלט לנפש בישראל נותר יחסית גבוה בהשוואה בין-לאומית.

עלייה במספר הרופאים המבוגרים לצד ירידה במספר שעות עבודתם עלולה להוביל לגידול בעומס על הרופאים הצעירים ולירידה בהיצע העבודה האפקטיבי של רופאים, בעיקר במערכת הציבורית

בשנים 2000–2016 עלה הגיל הממוצע של הרופאים הפעילים בישראל. בקבוצת הגיל 61–67 עלה מספרם ב-174%, ולאחר גיל הפרישה ב-271%, ובהתאם לכך עלה שיעור הרופאים הפעילים לאחר גיל הפרישה מכלל הרופאים בישראל מ-4% ל-12%. הסיבות לעלייה זו נעוצות כנראה בהעלאת גיל הפרישה ובעובדה שהפרישה נעשית בתהליך הדרגתי עם צמצום מספר שעות העבודה עד לפרישה מוחלטת. לצד זאת ניכרת ירידה במספר הרופאים בגילי 41–50, ועלייה במספר הרופאים הצעירים (עד גיל 40).

הרכב הגילים והחלוקה המגדרית של הרופאים משפיעים על ממוצע שעות העבודה שלהם: מספר שעות העבודה השבועיות של רופאים גברים בגילי 25–64 עומד על 48–53 שעות, לעומת 41–47 שעות בקרב נשים באותה קבוצת גיל, ורופאים גברים מעל גיל 65 עובדים בממוצע כ-33 שעות שבועיות, לעומת כ-24 שעות עבודה שבועיות בממוצע בקרב נשים. חלקן של הנשים בקרב רופאים בני 60 ומעלה לקראת גיל הפרישה קטן, כך שייתכן גידול מסוים בחלק של הרופאות הפעילות, שישפיע על מספר שעות העבודה לרופא בשל הפער בין ממוצע שעות העבודה של רופאים ורופאות. הגידול בשיעור הרופאים המבוגרים בסך הרופאים הכולל והירידה המשתמעת במספר הממוצע של שעות העבודה לרופא עלולים להוביל ללחצים להגדלת מספר שעות העבודה של הרופאים המומחים הצעירים ושל הרופאים המתמחים. מכיוון שרמת הניסיון והמיומנות של המומחים הצעירים נמוכה משל המבוגרים, עשויה לחול ירידה בהיצע האפקטיבי של שעות העבודה של מומחים, לפחות במערכת הציבורית.

בבדיקה לפי מגזר, ערבי ויהודי, עולה כי חלקם של הרופאים מהמגזר הערבי שנכנסים למערכת עלה והגיע לכ-30% מכלל הרופאים החדשים בישראל, ושיעור הרופאים הערבים הפעילים הגיע ב-2016 לכ-15%. משמעות הנתונים היא ששיעור הרופאים הערבים הפעילים בקרב כלל הרופאים מתקרב לשיעורם באוכלוסייה (21%).

חוקרי מרכז טאוב מצביעים על עלייה של 133% במספר מקבלי הרישיונות לעסוק ברפואה מאז 2007. בבדיקה לפי ארץ המוצא ומקום הלימודים, את עיקר העלייה ניתן לייחס לרופאים שלמדו בחו"ל – בין 2007 ל-2016 עלה מספרם ב-366%, לעומת עלייה של 80% בקרב בוגרי הלימודים בישראל. בבדיקת תמהיל מקבלי הרישיונות החדשים נמצא כי שיעור הבוגרים שלמדו בפקולטות ישראליות בתקופה הנבדקת עלה והוא עומד על 44%, לעומת ירידה בקרב העולים שלמדו בחו"ל, ששיעורם 24%, ועלייה בקרב ילידי ישראל שלמדו בחו"ל, ששיעורם 32%.
רופאים 11

סטודנטים רבים לרפואה לומדים בחו"ל, ובקרב בוגרי ישראל רוב נשי ועלייה בשיעור הרופאים הערבים

מספר הסטודנטים לרפואה בישראל נמצא במגמת עלייה – מ-1,098 בשנת 1990 ל-2,016 כיום, מהם כמעט 60% נשים. חלקם של הערבים עומד על כ-15%, עם עלייה של 400% מאז 1990. עם זאת, חלקם של הבוגרים שלמדו רפואה בישראל ירד מ-74% בין 2000 ל-2006 ל-51% בין 2012 ל-2016, לעומת עלייה בחלקם של הבוגרים שלמדו ברומניה, באיטליה ובירדן באותן תקופות. כעשירית ממקבלי הרישיונות בישראל בין 2012 ל-2016 הוכשרו בהונגריה, ו-7% מכלל הרופאים החדשים במהלך תקופה זו הוכשרו בירדן, רובם גברים. בדוח מבקר המדינה מ-2018 נמצא פער באחוזי ההצלחה בבחינות הרישוי לטובת הבוגרים הישראלים.

"ייתכן שהפער בשיעורי ההתמחות בין בוגרים שלמדו בישראל לבוגרי חו"ל נובע בין השאר מהמיון הקפדני בקבלה לבתי ספר לרפואה בישראל, וכתוצאה מכך ניתנת העדפה לבוגרים ישראלים בקבלה להתמחות, והדבר עשוי לצמצם את אפשרויות ההתמחות לאלו שלמדו בחו"ל. בנוסף יש לזכור שבתי החולים קשורים בהסכמים לפקולטות בישראל, ואולי יש גם קשרים המסייעים למתמחים הישראלים להתקבל לתוכניות ההתמחות. כך או כך, חשוב שמדינת ישראל תממש את פוטנציאל הרופאים הקיים באמצעות הגדלת התקינה של משרות רופאים ומתמחים כדי לשפר את ההיצע של המערכת", אמר החוקר נעם זונטג.

עיקר העלייה במספר המומחים החדשים הייתה בקרב מסיימי התמחות בתחום הפסיכיאטריה (96%), רפואה תעסוקתית הקשורה לבריאות העובד (44%), כירורגיה פלסטית (40%), ורפואת עיניים (37%). מספר המתמחים החדשים הצטמצם בעיקר בתחומי בריאות הציבור (31%) וגריאטריה (29%) – דבר שיש לתת עליו את הדעת לנוכח העלייה בתוחלת החיים ומספר המבוגרים שצפוי להכפיל את עצמו בעשרים השנים הבאות.

"ישראל נמצאת במקום טוב בהשוואה למדינות המפותחות מבחינת היצע הרופאים הפוטנציאלי. יחסית רבים מהם קיבלו את רישיונם בחו"ל. בנוסף גדל מספר הרופאים המתבגרים העובדים חלקית או עובדים אחרי גיל הפרישה. במקביל, האוכלוסייה גדלה ומזדקנת בקצב מהיר יותר מהגידול במספר הרופאים לנפש מתוקננת לגיל, כך שבפועל אנו צופים בירידה במספר הרופאים הפעילים, בפרט המומחים, לנפש, ובפעילותם במונחי שעות עבודה", מסכם פרופ' דב צ'רניחובסקי, ראש תוכנית מדיניות הבריאות במרכז טאוב. "משרד הבריאות החמיר את הקריטריונים לקבלת רישיון וצמצם את רשימת הפקולטות לרפואה בחו"ל שלימודיהן מוכרים בישראל, במאמץ לשמור על איכות הרפואה בישראל. עם זאת, הוא נקט מדיניות נכונה המאפשרת לישראלים שלמדו בחו"ל להשתלב במספרים הולכים וגדלים ברפואה בישראל. אולם הוא חייב לעמוד באתגר של הספקת מקומות התמחות ותקנים למסיימי ההתמחויות, עם סיוע מתאים לבוגרי חו"ל, על מנת למצות את הפוטנציאל הטמון בהם".

סיכויים וסיכונים במערכת החינוך בעקבות משבר הקורונה

נחום בלס

אף על פי שמערכת החינוך שרויה בשיאו של משבר, יש לחשוב כבר עכשיו על השלכותיו העתידיות. אחת ההשפעות החשובות ביותר תהיה ככל הנראה התחזקות חלקה של ההוראה והלמידה מרחוק. לדברי ראש תוכנית מדיניות החינוך במרכז טאוב, נחום בלס, "המציאות החינוכית החדשה היא מעין ניסוי חברתי-חינוכי בלתי מתוכנן אך חשוב, שישפיע על ההחלטה באיזו מידה ההוראה מרחוק תמשיך להיות חלק ממערכת החינוך גם בשגרה, ויש להיערך כדי להעצים את יתרונותיה ולמזער את חסרונותיה".

מבחינת התלמידים, הלמידה מרחוק מהווה מענה סביר לתלמידים משכבות מבוססות בלבד. הסיבות לכך ברורות: תלמידים אלו נהנים ממספר מספיק של מחשבים בבית, מאינטרנט מהיר וממרחב שקט ללמידה. בקרב האוכלוסיות החלשות, לעומת זאת, המצב שונה לחלוטין. במגזר הערבי ל-23% מהתלמידים אין גישה למחשב ולאינטרנט, בקרב חרדים ל-41% אין גישה, ובקרב יהודים לא-חרדים ל-2% אין גישה למחשב ולאינטרנט. גם יכולתם של ההורים משכבות אלו לסייע לילדיהם מצומצמת יותר. לבסוף, ההוראה המקוונת מתקשה לענות על צורכי הילדים בגיל הרך, תלמידים בעלי צרכים מיוחדים ונוער בסיכון.

מבחינת המורים, ההוראה מרחוק יכולה להביא להעצמה ולאוטונומיה, כפי שעלה מסקר של מרכז טאוב והסתדרות המורים אחרי הסגר הראשון. ההוראה המקוונת גם יצרה הזדמנות למגע אישי עם תלמידים והפחיתה את הצורך בהתמודדות עם בעיות משמעת, ובנוסף אפשרה עבודת צוות רבה יותר. לעומת זאת ההוראה מרחוק עוררה קושי גדול לשמור על רמת עניין גבוהה של התלמידים. ההוראה המקוונת יכולה להוות כלי לחיזוק מעמד המורים והזדמנות לשינוי בדרכי ההכשרה והעבודה שלהם. המורה יצטרך להפוך למנחה המסייע לתלמידיו לרכוש ידע ומיומנויות ולהתמודד עם תהליכי הצמיחה שלהם. המוסדות להכשרת מורים יצטרכו להקנות למורים כלים וידע שיסייעו להם להנחות בני נוער שהטכנולוגיה אמנם זורמת בדמם והם אינם מתקשים לאתר ידע ואפילו ללמוד מרחוק, אך הם מתקשים לעתים במפגשים עם בני גילם ועם המבוגרים מהם.
חינוך 2

מבחינת בית הספר, מערכת החינוך הפורמלי תידרש לפעול באופן שונה. במקום הוראה פרונטלית מסורתית מול עשרות תלמידים המהווים "קהל שבוי" במרחב תחום ובזמן מוגדר, יונהג שילוב של למידה בבית הספר ומחוצה לו. לאימוץ הלמידה מרחוק יש מגוון יתרונות אפשריים:

  • חיזוק הפונקציה החברתית – ההוראה מרחוק מספקת מענה בתחום הלימודי בהקניית ידע וכישורים אקדמיים, אך לצד זאת עולה חשיבותו של בית הספר כמרכז למפגש חברתי בין-אישי ולהקניית כישורים חברתיים ורגשיים. הדבר יחייב שינוי בדרכי העבודה של המורים ובחלוקת התפקידים בבית הספר, בארגון לוח הזמנים ואף בשינוי המבנה הפיזי.
  • שמירה על לכידות חברתית – תפקידו של בית הספר כמקום מפגש קהילתי בין ילדים ממעמדות שונים יתחזק ככל שההוראה מרחוק תתרחב ותדגיש את הפערים המעמדיים בין תלמידים. אחת המשימות המאתגרות הניצבות בפני מערכת החינוך היא לשמור על ציבור ההורים המבוססים והמשכילים ולמנוע נטישה של ילדיהם לטובת בתי ספר פרטיים או חינוך ביתי.
  • שיתוף פעולה עם מסגרות בלתי פורמליות – שינוי מהותי בבית הספר עלול לפגוע בפעילותן של מסגרות בלתי פורמליות כמו תנועות נוער, משום שחלק מהתפקידים שהן ממלאות יוכלו להתקיים בעתיד על ידי בית הספר, אם יופעל בשעות אחר הצהריים, ויש צורך למצוא דרכים לתאם בין המסגרות.
  • קשר עם ההורים – ההורים יהפכו לשותפים פעילים של המורים בתהליך הלמידה של ילדיהם. הדבר יכול לסייע להבנת התנאים של התלמידים מחד גיסא, אולם עלול להביא לייחוס כישלונותיהם לבית מאידך גיסא.
  • שותפויות עם גופים חיצוניים למערכת החינוך – גופים ציבוריים, מלכ"רים וחברות סייעו למערכת החינוך לעבור במהירות להוראה מרחוק, והמשך שיתוף הפעולה יסייע למערכת בשילוב הדרגתי של ההוראה מרחוק בשגרה.

מבחינת משרד החינוך, המשבר הנוכחי וחיזוק ההוראה מרחוק הבליטו את חשיבותו כגוף מכוון. "הכישלון העיקרי של משרד החינוך היה אי הכנת המערכת לפעילות ממושכת בתקופות משבר – תקופות שישראל כבר ידעה בעבר וסביר שעוד תחווה בעתיד. הכלים לכך נמצאים בידי משרד החינוך כבר שנים, ואף הופעלו כשהלימודים בדרום הופסקו, והנהלת המשרד מכירה בפוטנציאל החינוכי שלהם. אף על פי כן נעשה מעט מאוד כדי להכשיר מורים להוראה מרחוק, והכישלון ניכר בזמן הסגר", אמר בלס. על כן, בלס ממליץ על שורה של צעדים להפעלת מערכת החינוך במקרה של סגר מלא או חלקי נוסף, בהם:

  • השגת הסכמה עם ארגוני המורים בדבר חלקה של ההוראה מרחוק בהגדרת היקף המשרה של המורים.
  • הזזה של מועדי חופשות חגים והחופש הגדול בהתאם למועד שבו המערכת נאלצת לסגור את בתי הספר באופן מלא או חלקי.
  • הכנת עתודה תקציבית להפעלת תוכניות כמו בית הספר של החופש הגדול וקייטנות, תוך שמירה על ההנחיות.
  • שקיפות בנוגע לתהליכי קבלת ההחלטות והתייעצות עם אנשי חינוך.

"משבר הקורונה יצר גם הזדמנות, אולי חד-פעמית, לשינוי מהותי במערכת החינוך", אומר החוקר נחום בלס, וממליץ על כמה צעדים הדורשים דיון:

  • תגבור וחיזוק המאמצים לצמצום פערים בחינוך – נוסף על תקן דיפרנציאלי המתבטא בתוספת שעות לימוד לתלמידים מרקע חברתי-כלכלי חלש, יש לגייס משאבים לשיפור התשתית הטכנולוגית ולספק לכל תלמיד מחשב ואינטרנט מהיר, להקים מרכזי למידה אזוריים, ולהגדיל תקנים וסמכויות של קציני ביקור לטובת תלמידים על סף נשירה. יש לתעדף בתגמול מורים המלמדים בבתי ספר המשרתים תלמידים מרקע חלש ולתגבר את מערך הסיוע לתלמידים חלשים ואת החינוך הבלתי פורמלי המוצע להם.
  • שינוי יסודי של בחינות הבגרות – עקב משבר הקורונה מדינות רבות ביטלו את בחינות סוף השנה, ובמקומן יש מבחנים פנימיים של בתי הספר. משרד החינוך הציע לצמצם את מספר בחינות הבגרות ואת התכנים הנדרשים, ולקיים בחינות פנימיות במקצועות נוספים. להצעה זו יש חשיבות רבה בביסוס מעמדם של ציוני בית הספר כתחליף לבחינות הבגרות. ניתן לנצל את המצב להחלפת תעודת הבגרות בתעודת סיום בית ספר, להעמקת הלמידה, להעצמת האוטונומיה של צוות ההוראה, ולהתאמת שיטות ההוראה והתכנים לתנאים של המוסד החינוכי ולמאה הנוכחית.
  • הקמת מועצה לאומית לחינוך – גוף עצמאי שיקיים בחינה ביקורתית של המטרות, העקרונות והכללים המנחים את מערכת החינוך, יעקוב אחר מגמות ויגבש הצעות וקווי פעולה. רצוי שגוף כזה יפעל במשרד ראש הממשלה.

מערכת החינוך בזמן הקורונה: שלושה מתווים חלופיים

נחום בלס

המתווה של משרד החינוך להפעלת המערכת מפרוץ המשבר כלל תגבור של התשתית ללמידה מרחוק (1.2 מיליארד ש"ח), למידה היברידית (2.6 מיליארד ש"ח), ציוד מיגון והיגיינה (300 מיליון ש"ח), ופתרונות לאוכלוסיות מיוחדות (200 מיליון ש"ח). החוקר הראשי וראש תוכנית מדיניות החינוך במרכז טאוב, נחום בלס, סקר את המודל ההיברידי של משרד החינוך ואת מתווה "המשמרת השנייה" שהציעו אנשי חינוך רבים, והציע מודל אחר שעיקרו שינוי מספר התלמידים בכיתה וקיצור שעות הלמידה.

המתווה שבלס מציע – הורדת הרף המקסימלי למספר תלמידים בכיתה

מפרוץ המשבר, חלק גדול מהכיתות פוצלו לקפסולות המונות 20 תלמידים ורוב הכיתות לומדות פחות שעות. את האילוצים הללו אפשר להפוך ליתרונות ולהסדר קבוע בעלויות סבירות, ובלי לפגוע בהישגי התלמידים. ארבעת הגורמים המשפיעים על רוב ההוצאה על חינוך הם גודל הכיתה, מספר שעות הלימוד של הכיתה, שכר המורים והיקף משרתם. בישראל הכיתות גדולות, מספר השעות לכיתה גבוה, שכר המורים לשעה נמוך ומספר שעות ההוראה של המורים גדול. הגישה הרווחת היא שאין אפשרות לשנות את היחס בין הרכיבים הללו, אולם בלס ממרכז טאוב מציג גישה אחרת שעיקרה צמצום מספר התלמידים בכיתה ושעות הלימוד לתלמיד, וכל זאת ללא שינוי בשכר המורים ובהיקף משרתם. נקיטת צעדים אלה תאפשר לבצע את השינוי בהוצאה תקציבית קטנה.

על פי נתוני הלמ"ס, מספר שעות העבודה של מורים לכיתה בחינוך היסודי הוא כ-60 שעות שבועיות (מהן מעל 40 שעות פרונטליות), ובעל-יסודי מעל 80 שעות מורה שבועיות (מהן קרוב ל-50 שעות פרונטליות). מספר התלמידים למורה במשרה מלאה הוא 15 בחינוך היסודי (בדומה לממוצע ב-OECD) וכ-11 בעל-יסודי (נמוך מהממוצע ב-OECD). מספר שעות העבודה הכולל של מורים לכיתה גדול ממספר שעות ההוראה הפרונטליות, משום שחלק מהשעות מוקדשות לצרכים שונים. הגישה בישראל משקפת העדפה לכיתות גדולות עם הרבה שעות מורה, לעומת הגישה ב-OECD, המעדיפה כיתות קטנות וממוצע שעות לימוד נמוך יותר.
מתווים 1רוב המורים מלמדים כ-75% משרה, כך שבבית ספר יסודי בן 10 כיתות עובדים 21 מורים ובעל-יסודי 27 מורים (לעומת 16 ו-20 מורים בהתאמה, אם היו עובדים במשרה מלאה). מהנתונים עולה כי מספר המורים הפועלים כיום במערכת החינוך מאפשר להגדיל את מספר הכיתות במידה ניכרת, בתנאי שהגדלה זו תלווה בהקטנה של מספר השעות הפרונטליות לכיתה. השאלה אם צמצום מספר שעות הלימוד יביא לירידה בהישגים הלימודיים דורשת מחקר מעמיק, אך תשובה חלקית ניתן למצוא בכך שהתלמידים בישראל לומדים יותר שעות מתלמידים ב-OECD אך אין להם יתרון בהישגים. כדי לקיים את המתווה המוצע אפשר – ואולי אף צריך – לשנות את דפוסי הארגון של בית הספר תוך שמירה על היקפי המשרה הקיימים, וכדי לשמור על ההישגים הלימודיים יהיה צורך להתאים את שיטות ההוראה למציאות החדשה.

מבחינת מספר חדרי הלימוד שיידרשו עקב הורדת מספר התלמידים לכיתה, יהיה צורך להוסיף כ-36,000 חדרים כדי לעמוד ברף של 20 תלמידים לכיתה, ו-10,000 כדי לעמוד ברף של 28 תלמידים לכיתה. כדי לעמוד באתגר זה ניתן לערוך מגוון שינויים, בהם כאלה שאינם דורשים שינוי פיזי במבנה בית הספר – למשל ניצול חללים קיימים כמו חדרי מדעים וספרייה, חדרי ספח, מרחבים מוגנים, בתי ספר שקטנו עם השנים והתפנו בהם כיתות לימוד, מבני בתי ספר שנסגרו (372 מאז 2010), ומעבר לשיטת "חדר מקצוע" במקום "כיתת אם"; ושינויים שדורשים שינוי פיזי בבית הספר – כמו סגירת פרוזדורים וחללים אחרים וחלוקת כיתות גדולות לקטנות יותר.

אפשרויות נוספות הן שימוש בחדרים מחוץ לבתי הספר כגון מתנ"סים, מוזיאונים ובתי כנסת. באזורים שבהם ילדים מגיעים לבית הספר בהסעה ניתן לתכנן את ההסעות בשני סבבים, ולהתחיל את יום הלימודים באופן מדורג בהתאם. בנוסף, רשויות מקומיות יכולות לווסת תלמידים בין בתי ספר ולחסוך כיתות. אפשר לבצע גם שינויים אחרים, רדיקליים יותר, כמו מעבר לשבוע לימודים בן חמישה ימים תמורת תוספת של שעת לימוד בכל יום, שינוי מבנה שנת הלימודים כך שבית הספר יפעל כל השנה, או למידה של שלושה שבועות בבית הספר ושבוע רביעי בבית שיוקדש לפעילויות כמו מדע ואמנות, סיורים וטיולים.

ההצעות הללו נותנות מענה להפעלת כל מערכת החינוך על ידי מורים שהוכשרו לכך בלבד, ובמשך כל השבוע. אמנם מדובר בחוסר נוחות מסוים אך הדבר עדיף על למידה חלקית ועם מורים בלתי מוסמכים. עם זאת, רצוי להשלים את המהלך בכמה צעדים שיאריכו את יום הלימודים באמצעות הפעלת חינוך בלתי פורמלי (עם מורים, מדריכים, מתנדבים ותלמידים בוגרים). חלק זה ביום לא יהיה חובה אך יציע מענה לתלמידים הזקוקים לכך. "בסיכומו של דבר ישנם כמה פתרונות למחסור במבנים. אמנם הם דורשים התארגנות וגמישות, אך כבר ראינו בעבר, בימי גל העלייה הגדול מברית המועצות לשעבר, שהמערכת מסוגלת לכך", אמר בלס.

מובן שמודל זה איננו רלוונטי במקרה של סגר מלא, אך למקרה שיוחלט על סגר כזה, יש כמה צעדים שניתן לנקוט כבר עכשיו: תגבור מערך קציני הביקור, היועצות והעו"סיות שיעקבו אחר האוכלוסיות הפגיעות; הקמת מערך מתנדבים של אנשי חינוך שיסייעו לתלמידים; גיוס תלמידים בוגרים לסייע לתלמידים מכיתות נמוכות; ומימון פעילויות חינוך בלתי פורמלי מרחוק.

בשולי הדברים מוסיף בלס אזהרה חשובה: "הפתרון של צמצום מספר שעות ההוראה לכיתה כאמצעי עזר להקטנת מספר התלמידים בכיתה עשוי לקסום למי שמבקש לקצץ בתקציב החינוך: בוודאי יהיה מי שיחשוב שניתן לקצץ במספר השעות בלי להקטין את גודל הכיתה, ובכך לחסוך מיליארדים רבים לקופת המדינה. התשובה לכך היא שקיצוץ שכזה לא יפגע במערכת החינוך אך ורק אם הוא ייעשה במקביל להקטנת גודל הכיתות וצעדים נוספים כמו הפעלת מסגרות של חינוך בלתי פורמלי בשעות שלאחר הלימודים".

מרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל הוא מוסד מחקר עצמאי ובלתי מפלגתי העוסק בנושאי כלכלה וחברה. המרכז מספק לקובעי המדיניות ולציבור מחקרים ונתונים בכמה מהסוגיות החשובות ביותר שישראל מתמודדת עימן בתחומי החינוך, הבריאות, הרווחה, שוק העבודה והמדיניות הכלכלית, כדי להשפיע על תהליכי קבלת ההחלטות בישראל ולשפר את רווחת כל תושבי המדינה.

לפרטים נוספים ולתיאום ריאיון נא לפנות לענת סלע-קורן, מנהלת שיווק, תקשורת וקשרי ממשל במרכז טאוב: 050-6909749